Polderklimaat
Stikstof voor de rechtbank
Op 29 mei 2019 besloot de Raad van State dat de wijze waarop Nederland haar ammoniak en stikstofoxide (reactief stikstof) uitstoot en depositie regelt, niet deugt. Het Programma Aanpak Stikstof (PAS) vormde toen al bijna vier jaar het wettelijke kader om te beoordelen of voor activiteiten, waarbij reactief stikstof (ammoniak of stikstofoxiden) vrijkomt, al dan niet een natuurvergunning kon worden verleend.
Met het wegvallen van het PAS was het plotseling ook niet meer mogelijk om over te gaan tot vergunningverlening en kwamen duizenden (bouw) ontwikkelingsprojecten ineens stil te liggen. Een situatie die nu, een jaar later, nog steeds nauwelijks is veranderd.
Het is een soort van bestuurlijke traditie aan het worden dat iedere regelgeving die door de regering wordt gemaakt om de emissie (en depositie) van reactief stikstof (vooral ammoniak) te regelen, binnen een termijn van ten hoogste vijf jaar door de hoogste rechtbank naar de prullenbak wordt verwezen. In het geval van de PAS werd hiervoor nog, door vrij suggestieve vraagstelling, medewerking gevraagd van het Europese hof, maar iedere nuancering die het Europese hof dienaangaande ook voorstelde, werd zonder nadere toelichting van de hand gewezen.
Het is dan natuurlijk de vraag waarom?
Een korte herhaling van de stikstof geschiedenis
In de onderliggende pagina's wordt een en ander veel duidelijker behandeld, maar hier nog even een korte samenvatting van de wetenschappelijke inzichten over het gedrag van stikstof en ammoniak in het bijzonder.
Natuur of halfnatuur, de consequenties van een (klein?) verschil
Nederland is een cultuurland, waar zelfs de natuur zich alleen door menselijke bemoeienis heeft kunnen ontwikkelen. Maar is de natuur daarom minder waardevol? Waarom aandacht voor dit verschil als zelfs de Habitatrichtlijn hier geen verschil maakt?
Landelijke beleidskeuzes
Over het debat van Baudet en de harde botsing met de Europese Wet.
Over de grenswaarde en de erfenis van Kafka
De bizarre consequenties van een consequente regelgeving
Een korte herhaling van de stikstof geschiedenis
Zure regen
Reactief stikstof ligt al sinds de ‘zure regen-crisis’ van de jaren tachtig onder een vergrootglas bij vooral Nederlandse onderzoekers. Nederland gold als “Europa’s ammoniak hoekje” (Buijsman, 1984) en slaagde er, ondanks een fors reductieprogramma wat vele miljarden euro’s heeft gekost, niet in om deze roep kwijt te raken, tenminste, dan toch niet voor ’s lands hoogste rechters.
De ernst van ammoniakuitstoot in de jaren tachtig, werd van nog groter belang, toen Nederlandse studies ook duidelijk maakten dat het basische ammoniak toch, via een omweg, zou bijdragen aan verzuring. En daarmee dus ook aan de teloorgang van de natuurwaarden van ons land, wat in die jaren van de ‘zure regen-paniek’, de wetenschappelijke consensus was.
Het is echter ook een gegeven dat de Nederlandse onderzoekers destijds nagenoeg alleen stonden bij de acceptatie van dit schrikbeeld. (Het standpunt van een aantal Nederlandse wetenschappers dat, gezien de omvang van de ammoniakemissies in Nederland, ammoniak een grote bijdrage zou kunnen leveren aan de zure depositie in Nederland werkte [in 1982] ‘vooral bij de Amerikaanse collega’s danig op de lachspieren’.” (Buijsman)) Maar dit maakte de strijd van de Nederlandse wetenschappers des te verbetener.
De ammoniak-controverse stond ook centraal bij de Nederlandse veroordeling van het duurste wetenschappelijke onderzoek aller tijden (het NAPAP onderzoek naar de effecten van zure regen door de Verenigde Staten; het kostte meer dan een 500 miljoen dollar).
Uit dit onderzoek bleek echter dat de geconstateerde schade als gevolg van ‘verzuring’ aanzienlijk complexer was dan door de ‘zure regen theorie’ werd aangenomen. De zure depositie kon volgens deze NAPAP-studies onmogelijk alleen verantwoordelijk zijn voor de geconstateerde schade aan de natuur, alleen al vanwege het feit dat veel van de verzuring bleek te worden veroorzaakt door de bestudeerde ecosystemen zelf.
Ook in West Duitsland werd echter eind jaren tachtig duidelijk, dat de paniek die de theorie van ‘het Waldsterben, door de zure regen’, veroorzaakte, niet terecht was geweest. Ook hier werd in een forse dialoog tussen ‘alarmisten’ en ‘sceptici’ (bekende termen) duidelijk dat de zure regen in ieder geval niet de rampen veroorzaakte als waarvoor eerder wel werd gevreesd.
Ondertussen werden de belangrijkste verzurende stoffen wel aan banden gelegd. Het leidde tot spectaculaire dalingen van de uitstoot van Zwaveldioxiden, Stikstofoxiden en in Nederland ook van Ammoniak.
Maar gelukkig bleek in de jaren negentig dus dat het allemaal nogal meeviel. De suggestie dat het politieke ingrijpen de zure regen noodsituatie tot een goed einde had gebracht lieten de verantwoordelijke politici zich uiteraard welgevallen. Oud-Minister van milieu Winsemius verdiende eeuwige roem en had het uiteindelijk zelfs over ‘een schroefje dat moest worden omgedraaid’. Maar was deze weelde ook verdiend?
Onderzoek had bijvoorbeeld duidelijk gemaakt dat menselijke luchtverontreiniging niet alleen verantwoordelijk was geweest voor de zuurheid van de regen. Ook voor ‘natuurlijke regen’ bleek een pH-waarde van 4 niet ongebruikelijk. Bovendien bleek dat bomen met veel kalk in het blad konden zorgen voor hogere pH’s (lagere zuurgraden) terwijl andere planten (zoals veel coniferen, maar ook beuken en eiken) inderdaad voor een zuurdere ondergrond konden zorgen.
Stikstof crisis
Hoewel de zure regen ‘was bezworen’, was dit niet het einde van de stikstof-crisis, die luttele jaren later opnieuw door de Nederlandse onderzoekers werd uitgeroepen. Stikstof was nl. ook voedsel voor planten, waarvan het gebrek onder ‘natuurlijke omstandigheden’ de groei van stikstofminnende planten binnen de perken weet te houden. Het gaat dan over grassen, brandnetels en bramen, kortom de planten waardoor het hart van de gemiddelde natuurliefhebber, niet sneller gaat kloppen. Daarnaast bleken ook korstmossen en mossen voor stikstof gevoelig, waardoor bepaalde vegetatietypen ernstig in de verdrukking zouden raken.
Nederlandse onderzoekers bleven hierbij uitgaan van de eerder, tijdens de ‘zure regen crisis’ bepaalde KDW-waarden. Gesteld werd dat vegetatietypen die zwaarder werden belast dan deze KDW onveranderlijk te gronde zouden gaan.
Aangezien deze KDW waarden voor stikstof zo laag zijn dat deze vrijwel nergens in Nederland gehaald konden worden, bleef stikstof volgens deze theorie een sluipmoordenaar van de Nederlandse flora en fauna. Zo ongeveer alle problemen waar de Nederlandse natuur mee te kampen heeft, waren, volgens de stikstofonderzoekers, onveranderlijk terug te voeren op ‘de grauwe deken van schadelijke stoffen die over Nederland ligt’ (commissie Remkes, 2019) of de ‘excessive nitrogen deposition’ die zorgt voor een ‘nitrogen cover’ die Nederland zou bedekken (de Raad van State, 2017). Uiteraard worden deze inzichten aangegeven door de belangrijkste Nederlandse wetenschappelijke instituten. Volgens het TNO en het Compendium voor de Leefomgeving is de situatie dramatisch te noemen: “Bijna de helft van de natuurgebieden met een overschrijding krijgt jaarlijks meer dan 10 kg stikstof per hectare (kg N/ha) natuur meer dan de kritische waarde, hetgeen vaak een overschrijding met een factor 2-3 betekent.”
Echter, een simpele rekensom aan de hand van de areaal gegevens van de Nederlandse vegetatietypen, gegeven door het Nederlandse kennisinstituut op het gebied van de Natuur (Alterra), laat echter zien dat dit slechts het geval kan zijn voor 0,26% van het Natura 2000 gebied van Nederland! (zie link)
Daarnaast kan worden geconcludeerd dat het cumulatie model waarop de ‘stikstof-crisis’ is gebaseerd (vrijwel alle ammoniak in de atmosfeer wordt veroorzaakt door antropogene bronnen (intensieve veehouderij)) ten onrechte geen rekening houdt met de natuurlijke achtergrondwaarden van Nederland, die voor het belangrijkste deel worden bepaald door de, ook van nature voorkomende, hoge gehalten van stikstof (nitraat) in het grondwater. (zie link)
Bovendien blijkt dat dat eer slechts negen natuurdoeltypen , volgens de Alterra rapportage 1654: “Overzicht van de kritische depositiewaarden toegepast op habitattypen en Natura 2000-gebieden”, wel last kunnen hebben van de huidige stikstofniveau’s.
In het onderstaande wil ik kort de samenvatting van de onderliggende studie (zie link) over deze natuurdoeltypen weergeven.
Ad 1) Duinen
Er is simpelweg onvoldoende kennis voor het bepalen van het optimale beheer van het duinlandschap. De Nederlandse oplossing (verschralen) werd uiteindelijk al in België te duur en zeer selectief toepasbaar gevonden. Hier wordt gekeken naar een oplossing waarbij de natuurlijke successie wordt begeleid, samen met een beheer waarbij ervoor wordt gezorgd dat gras wordt gemaaid voordat de suikers in deze grassen worden omgezet in melkzuur (wat zorgt voor verzuring van het gebied).
Het kostenprobleem wordt inmiddels blijkbaar wel onderkend in Nederland, waar men er zich grotendeels toe bepaald om ‘de natuur maar zijn gang te laten gaan’. Maar voor natuurbeheer in de duinen is niets doen de aller-slechtste optie, die in Nederland, wegens geldgebrek, nogal eens wordt gekozen.
Ad 2) Zandverstuivingen en heide
We hebben het hier over een cultuurlandschap waarvoor het oorspronkelijke beheer (handmatig afplaggen vanwege de grote armoede van de oorspronkelijke bewoners) waardoor het landschap eeuwenlang is verschraald, te duur is geworden. Het achterwege laten van het traditionele beheer zorgt voor vergrassing. Niet de ‘buitensporige stikstofdepositie’, maar het verwijderen van de strooisellaag zou als eerste moeten worden aangepakt, om dit landschap te redden.
Door de eeuwenlang doorgevoerde kunstmatige verschraling is hier een habitat ontstaan wat oorspronkelijk helemaal niet op deze plaats thuishoort. Dat de stikstofdepositie te hoog is om dit gebied in stand te kunnen houden (zonder aanvullend beheer) is dan ook eigenlijk niet meer dan logisch. Het roepen om stikstofmaatregelen in dit verband is dan ook vergelijkbaar met een boer die zijn weiland niet wil bemesten (bijvoorbeeld vanwege het feit dat het onderwerken van de mest ten koste gaat van de weidevogels) en vervolgens van de overheid eist dat er meer stikstofdepositie moet komen, om zijn van nature (want al gedurende vele jaren) aanwezige weiland met Engels raaigras in stand te houden.
Ad 3) Zwakgebufferde en zure vennen
De meeste van de vennen van dit habitattype zijn niet meer dan enkele tientallen meters lang en breed en worden gevoed door regenwater. Dit habitat-type heeft blijkbaar veel meer belang bij een goede (zuivere) waterbron (kwel) dan met stikstofdepositie, iets wat onder meer tot uiting komt in het gegeven dat deze vennen bij uitstek in stand zijn gebleven in die gebieden van Nederland waar de grootse hoeveelheden stikstofdepositie neerslaan.
Ad 4) Hoogvenen en trilvenen
Dit habitattype kent een extreem lage ‘kritische depositiewaarde’ van 400 mol/ha/jaar. Maar in dat verband is het zeker bijzonder te noemen dat in het Alterra-rapport “Hoogveen en klimaatverandering in Nederland” (2011) wordt opgemerkt: “Overal waar het gelukt is om gunstige hydrologische condities te realiseren, verloopt het herstel van veenvormende processen goed. De benodigde stabiele hoge waterstanden worden veelal bereikt door hydrologische compartimentering en maatregelen in de omgeving. Verder is de laatste 10-15 jaar sprake van stabilisatie of zelfs een overwegend positieve trend in de populaties van de kenmerkende hoogveenflora en –fauna. Voor de instandhouding en ontwikkeling van hoogveen zijn het neerslagoverschot, de temperatuur en de positie in het landschap belangrijk.”
De veel te hoge stikstofdeposities van de jaren tussen 1995 en 2010 waren blijkbaar geen belemmering voor de gunstige ontwikkeling van hoogveen. Overschrijding van de KDW-waarde voor hoogveen levert dan dus blijkbaar geen ‘significant negatief effect’. Maar dat is toch in strijd met artikel 6 van de habitatrichtlijn?
Ad 5) Stroomdalgraslanden
Uit historisch onderzoek blijkt dat droge stroomdalgraslanden vóór 1960 langs alle grote rivieren vrijwel overal voorkwamen, terwijl zij sindsdien uit 83-84% van de kilometerhokken zijn verdwenen. Deze achteruitgang geldt zowel voor de Associatie van Sikkelklaver en Zachte haver (Medicagini-Avenetum pubescentis) als ook voor de Associatie van Vetkruid en Tijm (Sedo-Thymetum pulegioides).
De meeste stroomdalsoorten hebben hun optimum in (sub)continentale gebieden met warme, droge zomers en komen hier in Nederland voor aan de grens van hun areaal. Zij hebben hier dan ook speciale eisen aan het
microklimaat. De groeiplaats moet relatief warm, droog en zonnig zijn. De meeste soorten zijn kenmerkend voor korte vegetaties in stabiele laagdynamische milieus. Voor veel stroomdalgraslandsoorten moet het beheer daarom voldoende intensief zijn om de vegetatie kort te houden en verruiging tegen te gaan.
Het kort houden van de vegetatie door begrazing en maaien en afvoeren ondersteunt deze vegetatie. Bij onvoldoende beheer blijkt dat de (jonge) rivierduinen snel dichtgroeien met ruigtekruiden zoals o.a. Duinriet, Echte Kruisdistel en Boerenwormkruid en hebben de laagblijvende soorten weinig kans zich te vestigen.
Verzuring en hoge stikstofdeposities blijken minder van belang, wat ook blijkt uit het feit dat de afgelopen jaren regelmatig ‘nieuwe’ stroomdalgraslanden zijn ontstaan in natuurontwikkelingsprojecten (Milligerwaard) bij uiteraard ‘veel te hoge achtergronddeposities’.
Ad 6) Kalkmoerassen
Hierover meldt symbiosis van Alterra: “Het type is potentieel ook zeer gevoelig voor de verzurende en vermestende werking van atmosferische stikstofdepositie. Mits de waterhuishouding op orde is, zullen de effecten hiervan echter naar verwachting meevallen.”
Dat blijkt dus niet zozeer uit de KDW die werd gevonden voor dit habitattype. het blijft overigens toch raadselachtig hoe in-situ metingen voor dit type waterafhankelijke habitats gevonden kunnen worden.
Ad 7) Zinkweiden
Op dit moment is dit type habitat aan het uitsterven, iets wat niet zozeer gelegen is aan een overvloedige stikstofdepositie maar veel meer aan het gebrek aan zinkdepositie. We zien hier dus een uitstervend habitat als gevolg van een effectief milieubeleid.
De specialisten van de zinkweiden zijn de enige soorten die kunnen overleven in de toxische zinkwoestijn die ontstaan was door een onbeperkte lozing van zink, door de zink- en loodmijnen in België. De rol van stikstof bij dit ‘ecologische succes’ is eigenlijk vrij dubieus.
Ad 8) Heideschrale en Blauwgraslanden
Ook deze zeldzame habitats zijn ontstaan door een jarenlang wanbeheer door de arme boeren die kampten met veel te hoge grondwaterstanden op hun landerijen. De gebieden werden in het najaar gemaaid en niet bemest.
Helaas een type beheer wat nogal kostbaar is en dus, net zoals de in dit opzicht vergelijkbare zandverstuivingen en heidegebieden, dreigen deze gebieden te verdwijnen.
Ad 9) Oude eikenbossen
Het ‘oude eikenbos’ heeft zich, als successie-stadium, ontwikkeld op de door (beheersmatige) verschraling ontstane heidelandschappen. Bij het wegvallen van dit beheer ontstaat een schraal bos, wat in stand gehouden zou kunnen worden door begrazing, maar wat (ook weer door een vervolg-successie stadium) natuurlijkerwijs zou worden vervangen door een ander bostype, met Beuk en Hulst.
Ook hier kan het verdwijnen van het oorspronkelijke beheer (begrazing, oogst van gebruikshout) verantwoordelijk worden gehouden voor het verdwijnen van dit habitat. Veel van de problemen van het oude eikenbos komen ook weer aan de orde bij de beoordeling van de ecologische schade bij het beukenbos.
Beukenbos
Ook voor de jongere (beuken)bossen speelt een veeltal aan problemen, die voor een belangrijk deel lijken samen te hangen met de verzuring, die volgens de ‘Wageningse groep’ alleen maar kan worden veroorzaakt door stikstofdepositie.
In het onderliggende verhaal (link 7) blijkt echter dat er nogal wat andere mogelijke oorzaken zijn, die met name in het buitenland worden bestudeerd, omdat de Nederlandse stikstofdeskundigen hiernaar geen onderzoek meer hoeven te doen.
Gebleken is echter dat de Nederlandse wetenschappers hierbij simpelweg wordt teruggevallen op studies van meer dan 38 jaar oud (opgesteld ten tijde van de ‘zure regen-problematiek’) en die toch eigenlijk wel aan een revisie toe zijn, zeker nu in de praktijk blijkt dat de aard van de strooisellaag van het bos een grote invloed heeft op de bodem en de zuurgraad. Iets waar 38 jaar geleden eigenlijk geen rekening mee werd gehouden.
Vermeldingswaard is dat Thijsse dit bij beukenbossen al in 1937 waarnam.
Resumerend
Het is een terugkerend en eentonig verhaal. Nederland is een cultuurland, eeuwenlang intensief landbouwbeheer heeft dit land gevormd, de intensief bebouwde landbouwgronden, maar ook de zeldzame stukken natuur, zijn vrijwel altijd terug te voeren op een specifiek (voor de ‘natuurgebieden’ vaak: verschralend) beheer in het verleden.
Het juiste beheer van deze gebieden is vaak niet eenvoudig te reproduceren en het is vaak ook noodzaak, uit het oogpunt van kostenbeheersing, om hier bepaalde concessies te doen, die niet altijd voordelig uitpakken voor het habitat in kwestie.
In een aantal gevallen is deze natuur (ook) afhankelijk van de kwaliteit en hoeveelheid beschikbaar (kwel)water, maar deze gebieden (vennen, hoogveen; maximaal ongeveer 3000 ha in Nederland) blijken mogelijk dan weer veel minder gevoelig te zijn voor hogere stikstofdepositieniveau’s dan aan de hand van de KDW-en zou kunnen worden aangenomen.
Een groot aantal problemen ten aanzien van de stikstofdepositie lijkt zich te concretiseren bij de bossen op de “arme zandgronden” van Nederland. Maar ook hier lijkt onderschatting van het complexe beheer in eerste instantie verantwoordelijk te zijn voor de gesignaleerde problemen, met name ten aanzien van verzuring van de gronden. Het is naar alle waarschijnlijkheid gewoon niet genoeg om een productiebos eenvoudig te benoemen als natura2000-gebied, om daarna te verwachten dat het zich automatisch gaat gedragen als een stabiel natuurgebied.
Productiebossen verzuren door een onevenwichtige strooisellaag, wat dus een omkering is van de Nederlandse ‘wetenschappelijke’ benadering, waarin de verzuring (door stikstofdepositie) verantwoordelijk werd gehouden voor de slechte afbraak van het strooisel.
Maar deze ‘wetenschappelijk aanvaarde’ zienswijze kan niet om het simpele feit heen dat bij strooisellagen van andersoortige bossen (met boomsoorten die een beter verteerbaar strooisel produceren), bij eenzelfde stikstofbelasting, bij gelijke gronden, wel goede afbraak van het strooisel plaats vindt.
Wanneer bij dezelfde omstandigheden een gevarieerder bostype zorgt voor een hogere pH, dan kan dit feit niet simpelweg worden genegeerd, zoals bijvoorbeeld ook het Adviescollege Stikstofproblematiek van Remkes dat wel heeft gedaan.
De suggestie van de commissie Remkes dat natuurbeheer om de natuurgebieden van Nederland weer te laten floreren enkel een kwestie is van het vinden van een juiste standplaats en het terugdringen van stikstofdepositie, is dan ook een forse over-simplificatie van de werkelijkheid.
Het idee dat het terugdringen van stikstof alle natuurproblemen op zou lossen, is een te simpele oplossing voor deze zelfgecreëerde probleemstelling, die weliswaar appelleert aan een beschermingsreflex van een belangrijk deel van de Nederlandse samenleving, maar waarvoor iedere robuuste wetenschappelijke onderbouwing ontbreekt.
Natuur of halfnatuur, de consequenties van een (klein?) verschil
De kosten van het Natura 2000 project
In het PAS was gekozen voor “prognoses met betrekking tot de toekomstige gevolgen van de genoemde maatregelen en de verwachte daling van stikstofemissies”, die dus volgens het Europes Hof “bij de verlening van toestemming voor extra stikstofdepositie, niet in aanmerking mogen worden genomen.”
Het is een uitgangspunt wat is geboren uit de jurisprudentie van de Raad van State van voor de PAS, waarin na 2008 de KDW-en van Natura 2000 gebieden juridisch werden afgedwongen.
Hierboven is uitgebreid omschreven waarom deze KDW-en hiervoor, bijzonder in de Nederlandse situatie, volledig ongeschikt zijn. De zeldzame natuur, met een extreem lage KDW, zijn in principe niets anders dan een bloementuin die is ontstaan uit vaak eeuwenlange roofbouw op de natuurwaarden van een gebied. Natuurlijk zijn deze gebieden gevoelig voor stikstof, maar niet anders dan het boerenweiland waar bescherming van de weidevogels aan de orde is. In beide gevallen is het in stand houden van het gebied niet mogelijk door de stikstofbelasting van het gebied aan te passen aan de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied. Wanneer zich een bepaald (natuur)gebied heeft ontwikkeld op basis van een eeuwenlang consequent doorgevoerd beheer, waarbij een bepaalde stikstof-waarde (verschraling of bemesting) hoort, dan vormt zich op dit gebied natuur die hoort bij deze bepaalde stikstof-waarde.
Het is enkel mogelijk om een voedselrijk weiland in stand te houden door het beheer wat past bij dit gebied (en dus: bemesting). Zo ook is het enkel mogelijk om waardevolle natuurgebieden zoals een heidegebied, een schraalland of oud eikenbos, in stand te houden door beheer (en dus: selectieve verschraling in de zin van afplaggen, hooien, ophogen van de grondwaterstand, traditioneel hakhoutbeheer, etc.)
Dat betekent uiteraard wel dat er hoge eisen gesteld moeten worden aan het beheer voor de vele duizenden hectares natura-2000 gebied, maar is dat niet de consequentie van een Europees ambitieus natuurbeschermingsbeleid en zijn er dan geen redenen om ook bij Europa aan te kloppen om de gelden die dit beheer mogelijk zouden kunnen maken? Of om te snoeien in de natuuropgave, maar de overblijvende (half-natuurlijke) gebieden wel te behandelen zoals de natuur dat hier verdient?
Maar hoe is dit te verenigen met artikel 6 van de habitatrichtlijn? Is er een juridische oplossing te vinden?
Dat lijkt eigenlijk niet eens zo moeilijk. Een oplossing wordt eigenlijk al gesuggereerd in de door weinigen opgemerkte passage in het Jaarverslag van de Raad van State 2018. In een blog van Elisabeth Pietermaat en Jean-Paul Heinrich (https://blogbestuursrecht.nl/jaarverslag-raad-van-state-2018/) van 16 april 2019, wordt de wetgever volgens hen door de Raad van State opgeroepen om zijn rol in de trias waar te maken:
“Hoewel de Raad begrip heeft voor de moeilijkheden die de wetgever ondervindt om in een gefragmenteerd politiek en maatschappelijk landschap draagvlak en legitimiteit te blijven vinden voor nieuwe wetgeving, plaatst de Raad kritische kanttekeningen bij de een aantal tendensen die afbreuk doen aan de regierol en functie van de wetgever en daarmee ook aan het maatschappelijk vertrouwen in de wet en het wetgevingsproces. Deze tendensen zijn volgens de Raad:
Op de eerste plaats moet de wetgever ervoor waken dat zijn rol niet beperkt is tot het afstempelen van de uitkomst van politieke akkoorden en overleg met maatschappelijke organisaties. Het wetgevingsproces is geen stempelmachine van besluiten die anderen dan de wetgever hebben genomen…
Op de tweede plaats is de Raad van State kritisch op het werken met open normen of het formuleren van kaderwetgeving, waarin normstelling in overwegende mate is overgelaten aan regering, bewindspersonen of decentrale overheden. De Raad van State stelt vast dat de wetgever met kaderwetgeving en het (door)delegeren van normerende bevoegdheden een deel van zijn macht uit handen geeft, als de bevoegdheid tot nadere normstelling meer inhoudt dan het vaststellen van technische normen of het regelen van uitvoeringskwesties. Als de wetgever geen overtuigende keuzes maakt of niet zorgt voor krachtige, inhoudelijke normering, kunnen problemen ontstaan doordat de wet in dat geval onvoldoende houvast biedt aan de praktijk. Dit werkt in de hand dat uitvoerings- en handhavingsorganen of leden van een sector zelf nadere invulling geven aan die normen, bijvoorbeeld met beleidsregels. Enerzijds leidt dat tot ongewenste toename van de regeldichtheid. Anderzijds kan discussie ontstaan de oorsprong en uitleg van de norm.”
Het is moeilijk om hierin niet een dringende voorwaarschuwing te zien ten aanzien van de normstelling zoals opgenomen in de PAS.
Wanneer de gang van zaken zoals deze nu al meer dan 15 jaar rondom de Natuurbeschermingswetgeving wordt afgezet met de wijze waarop dit is afgehandeld in de Wet milieubeheer, dan is het verschil schrijnend.
De Wet ammoniak en veehouderij kan door haar wettelijke status niet worden aangevallen/ getoetst worden door de Raad van State. Dat het hier ten opzichte van de Wet natuurbeheer een inhoudelijk flinterdunne toetsing betreft (geen nieuwe bedrijven en relevante uitbreidingen binnen 250 meter van een ‘Voor ammoniak kwetsbaar gebied’), is dus geen beletsel. Het is bovendien vreemd dat de inhoudelijke toetsing voor de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), het exclusieve toetsingskader voor de beoordeling van ammoniak bij vergunningverlening voor een veehouderij, zover af kan wijken van het toetsingskader in het kader van de Wet natuurbescherming. Zeker als de KDW-normen vrijwel gelijk zijn voor verzuring als voor eutrofiering, zoals hierboven ‘is gebleken’.
Dat de Raad van State zelf ook de gang van zaken rondom de PAS duidelijk tegenstaat, moge blijken uit de hierboven aangehaalde passages uit het Jaarverslag van de Raad van State 2018.
Landelijke beleidskeuzes
Op 26 september 2019 werden door lid Baudet (FvD) vragen gesteld aan de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit over het advies van de commissie-Remkes over de stikstofkwestie. Tegelijkertijd werd door hem een hoorzitting aangevraagd, waarin het lid Baudet ‘de waarheid over stikstof aan het licht wilde brengen’.
De Tweede Kamer had vervolgens maar liefst achttien wetenschappers en juristen uitgenodigd voor de twee uur lange hoorzitting van de landbouwcommissie. Ze werden uitgenodigd om hun visie te geven over het stikstofprobleem in Nederland.
De agenda van het rondetafelgesprek van 16 oktober 2019, alsmede de lijst van deelnemers, voorspelde eigenlijk al op welk niveau zich deze ‘Waarheidsvinding’ zou gaan afspelen. Naast een algemeen blok, waarin ‘de juridische aspecten’ besproken zouden gaan worden, was er eigenlijk maar één punt waarover blijkbaar enige wetenschappelijke discussie was: “rekenmodel en meetmethoden”.
Tegenover een aantal landelijk erkende stikstof deskundigen, werden een viertal ‘deskundige sceptici’ gehoord. Al vrij snel bleek dat de ‘deskundigheid van de sceptici’ met name te vinden was in hun bekendheid met het lid Baudet, en niet te betrappen waren geweest op enig relevant wetenschappelijk artikel over stikstof, met uitzondering van S.G. Sommer, die via een televisiescherm was aangesloten op de vergadering (maar aan wie eigenlijk geen vragen werden gesteld).
Enige inhoudelijke discussie kwam er dan ook niet van. Al enkele dagen na de hoorzitting werden de vragen van Baudet door Minister Schouten dan ook netjes beantwoord, in een brief van 21 oktober 2019 (Aanhangsel van de Handelingen 437, vergaderjaar 2019-2020).
Het ministeriële schrijven
De vragen 2,3 en 4 van Baudet en de beantwoording van deze vragen door Minister Schouten zijn in dit kader relevant en worden hieronder dan ook eerst integraal weergegeven:
“Vraag 2, 3 en 4
Erkent u dat de Duitse aanpak vanuit juridisch perspectief geheel voldoet aan de vigerende EU-regelgeving? Zo nee, waarom niet?
Kunt u aangeven hoeveel het niet wijzigen van de huidige stikstofnorm Nederland per jaar kost vergeleken met de situatie waarin het Programma Aanpak Stikstof (PAS) nog van kracht was? Zo nee, waarom niet?
Bent u bereid de stikstofnorm naar Duits voorbeeld te moderniseren, zodat tal van stilgelegde projecten weer door kunnen gaan? Zo nee, waarom niet? Hoeveel geld zou toepassing van de Duitse methode in Nederland ons opleveren?
Antwoord 2, 3 en 4
De Europese Vogel- en Habitatrichtlijn schrijven geen stikstofnormen voor. Bij toestemmingverlening moet getoetst worden of uitgesloten kan worden dat significante effecten door stikstofdepositie optreden op kwetsbare natuur in Natura 2000-gebieden. Zo’n significant effect is bijvoorbeeld wat op de heide gebeurt: vergrassing en het verdwijnen van bloemen en insecten. De norm die daarvoor in eerste instantie geldt, is de kritische depositiewaarde (KDW): onder de KDW zijn significante effecten uitgesloten. Die KDW verschilt per type natuur. In 118 gebieden komen typen natuur voor waarvan de KDW wordt overschreden, in de meeste gevallen in ruime mate. Die overschrijding moet zoveel mogelijk worden verminderd en bij toestemmingverlening moet erop worden gelet dat er geen stijging plaatsvindt.
Onderdeel van de Europese regels is dat het effect van een project of plan niet geïsoleerd moet worden bekeken, maar in combinatie met andere plannen en projecten. Dat heet cumulatie. De natuur kan immers last krijgen van de stikstofdepositie van heel veel projecten tegelijk. En al die kleine beetjes zorgen voor een groot effect. De vraag waar het hier om draait, is of je een deel van de opgetelde depositie, die op een bepaalde locatie neerkomt, buiten beschouwing kunt laten door een drempel- of grenswaarde in te stellen.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft geoordeeld dat de grenswaarde zoals Nederland die hanteerde onvoldoende onderbouwd werd met de passende beoordeling van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) en daarom in het licht van de eisen van de Habitatrichtlijn niet houdbaar is. Het gaat om een uitspraak van onze hoogste bestuursrechter, die voor ons een gegeven is. Een belangrijk onderdeel van deze uitspraak (en van meerdere uitspraken uit het verleden) was de cumulatie van afzonderlijke effecten, die meestal op zichzelf staand niet significant zijn.
De benadering in andere landen focust sterk op meetbare effecten op de natuur. Op dat punt is er niet zoveel verschil van inzicht. In Duitsland wordt daarvoor veiligheidshalve een grens van 7 mol gehanteerd, in België 5% van de KDW (wat overigens overeenkomt met 25 mol voor de laagste KDW (EJ)). Uit het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State volgt dat een dergelijke drempelwaarde in Nederland niet zonder meer mogelijk is. Er moet worden aangetoond dat uitgesloten kan worden dat de cumulatie van activiteiten onder een drempelwaarde geen significant effect heeft op de kwetsbare natuur in Natura 2000-gebieden. Door een drempelwaarde in te voeren die de cumulatieve effecten daarvan negeert, wordt niet voldaan aan wat de Habitatrichtlijn vereist.
Een andere reden waarom vergunningverlening in andere landen soepeler verloopt, is dat in deze landen de KDW minder vaak wordt overschreden. Nederland is een klein, intensief gebruikt land waar verschillende functies dicht bij elkaar liggen. Stikstofdepositie-veroorzakende activiteiten liggen gemiddeld veel dichter bij stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden dan in Duitsland. En omdat stikstof in belangrijke mate dichtbij de bron neerslaat, is dit een relevante factor. De staat van instandhouding van de Nederlandse habitats is bovendien gemiddeld veel slechter dan in Duitsland. In de meest recente cijfers bungelt Nederland vrijwel onderaan de Europese lijst van de staat van instandhouding, terwijl Duitsland in de bovenste helft van de lijst staat.
Gelet op de uitspraak van de Raad van State worden de normen in Nederland voor het stikstofbeleid niet aangepast aan het Duitse voorbeeld. Uit de uitspraak van de Raad van State volgt dat de reeds bestaande regelgeving juist strikter moet worden toegepast.”
De stellingen en de beoordelingen
De Minister bouwt haar betoog als volgt op:
1) Significante effecten moeten worden uitgesloten; de norm die daarvoor in eerste instantie geldt, is de kritische depositiewaarde (KDW): onder de KDW zijn significante effecten uitgesloten.
2) De grenswaarde zoals Nederland die hanteerde is onvoldoende onderbouwd met de passende beoordeling van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) en is daarom in het licht van de eisen van de Habitatrichtlijn niet houdbaar. Het gaat om een uitspraak van onze hoogste bestuursrechter, die voor ons een gegeven is.
3) Andere landen hebben minder problemen met de overschrijdingen van de kritische grenswaarden;
4) De staat van instandhouding van Nederlandse habitats is veel slechter dan die in het buitenland.
Heeft de Minister hierin gelijk?
Over de significante effecten.De Minister schrijft:
“Bij toestemmingverlening moet getoetst worden of uitgesloten kan worden dat significante effecten door stikstofdepositie optreden op kwetsbare natuur in Natura 2000-gebieden. Zo’n significant effect is bijvoorbeeld wat op de heide gebeurt: vergrassing en het verdwijnen van bloemen en insecten. De norm die daarvoor in eerste instantie geldt, is de kritische depositiewaarde (KDW): onder de KDW zijn significante effecten uitgesloten. Die KDW verschilt per type natuur. In 118 gebieden komen typen natuur voor waarvan de KDW wordt overschreden, in de meeste gevallen in ruime mate. Die overschrijding moet zoveel mogelijk worden verminderd en bij toestemmingverlening moet erop worden gelet dat er geen stijging plaatsvindt.”
De achtergrond van de stellige overtuiging van de Minister is ook te vinden in de verschillende position papers van de uitgenodigde juristen. Bijvoorbeeld Prof. Bastemeijer schrijft:
“Artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn stelt dat geen vergunningen voor plannen en projecten afgegeven mogen worden wanneer niet zeker is dat er geen negatieve gevolgen zijn voor de natuurlijke kenmerken van het gebied. Dat moet worden afgemeten aan de instandhoudingsdoelstellingen. Hoe slechter de natuur er voor staat, hoe ambitieuzer de doelstellingen moeten zijn en hoe sneller er sprake is van significante gevolgen.”
Of, zoals studente Sonnemans schrijft:
“Stikstofgevoelige habitattypen kunnen aangetast worden en verslechteren door stikstofdepositie. Hierbij is de kritische depositiewaarde (KDW) van belang. Dit is de grens waarboven het risico bestaat dat de kwaliteit van een habitat significant wordt aangetast door de invloed van stikstofdepositie. De KDW verschilt per habitattype. Overschrijding van de KDW is een belangrijke indicator voor het bepalen van de staat van instandhouding van stikstofgevoelige habitattypen. De KDW is voor veel stikstofgevoelige habitattypen in Natura 2000-gebieden al gedurende een lange tijd overschreden. Dit betekent dat de kwaliteit van deze gebieden significant is aangetast. Elke toename van stikstofdepositie op deze gebieden zorgt voor meer achteruitgang en aantasting van het gebied.”
Het oordeel van de deskundigen en dat van de Minister is duidelijk. Artikel 6 van de Habitatrichtlijn maakt vergunningverlening in de Nederlandse situatie onmogelijk. Maar is dat ook zo?
De letterlijke tekst van artikel 6, eerste drie leden, van de Habitatrichtlijn is de volgende:
“Eerste lid
De lidstaten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage 1 en de soorten van bijlage 2 die in die gebieden voorkomen.
Tweede lid
De lidstaten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen, voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
Derde lid
Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden”
Dit alles lijkt een onwrikbaar geheel. Iedere toename van stikstof zou een significant effect kunnen hebben en kan dus op basis van Europese regelgeving nu eenmaal niet worden toegestaan.
Maar zoals zo vaak zijn schijnbaar onwrikbare juridische teksten toch niet zo ‘hard’ als dat zij op het eerste gezicht wel lijken.
Op deze website kan worden gevonden dat een onverkort toepassen van de KDW voor natuurgebieden die zijn ontstaan als gevolg van menselijk ingrijpen op zijn minst onbillijk zou zijn. En, toch niet geheel verrassend, houdt de Habitatrichtlijn daar schijnbaar ook rekening mee!
In de definities van de habitatrichtlijn staat immers bij natuurlijke habitats:
“natuurlijke habitats: land- of waterzones met bijzondere geografische, abiotische en biotische kenmerken, en die zowel geheel natuurlijk als halfnatuurlijk kunnen zijn;”
Halfnatuurlijke habitats? Maar hierboven hebben we al gezien dat
a) de natuurlijke habitats in Nederland vrijwel uitsluitend onder deze categorie vallen; en
b) dit dus natuur is die mogelijk dan ook niet in stand kan worden gehouden bij de stikstofdeposities die in Nederland van nature aanwezig zijn, zonder het jarenlange beheer te continueren wat heeft gezorgd voor de aanwezigheid van het gebied.
En wat betekent dus het bepaalde in lid 2 van dit 6e artikel voor halfnatuurlijke land- of waterzones, die dus meebegrepen zijn in het begrip “natuurlijke habitats”?
Eigenlijk kan dat maar één ding betekenen: Er moeten passende maatregelen worden getroffen die ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones, niet verslechtert. Daarnaast mogen er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen, voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
Voor de halfnatuurlijke landschappen is dat dus geen bepaling om de hoeveelheid stikstof op een gebied te minimaliseren (omdat het van nature niet in zo’n gebied zou voorkomen), maar de verplichting om bij het halfnatuurlijke landschap het traditionele gebruik (of als alternatief daarvoor) actief beheer uit te voeren om het landschap in stand te houden. In principe is er dus vergunning nodig voor de terreinbeheerder van een halfnatuurlijk habitat om het beheer van het gebied te veranderen ten opzichte van het beheer van de eerdere eigenaars, c.q. het beheer wat nodig is om het halfnatuurlijke landschap in stand te houden!
Het handhaven van deze opdracht die voortvloeit uit de habitatrichtlijn is dus eigenlijk een fraaie opdracht aan de vele milieubeschermers die Nederland rijk is en die ook in de hoorzitting van Baudet nadrukkelijk aanwezig waren.
2. Over de grenswaarde
De Minister schrijft:
“De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft geoordeeld dat de grenswaarde zoals Nederland die hanteerde onvoldoende onderbouwd werd met de passende beoordeling van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) en daarom in het licht van de eisen van de Habitatrichtlijn niet houdbaar is. Het gaat om een uitspraak van onze hoogste bestuursrechter, die voor ons een gegeven is.”
Het betoog gaat hier wel erg ver over het ontduiken van verantwoordelijkheid. De Raad van State is het hoogste rechtsorgaan, maar zeker geen onfeilbaar rechtsorgaan, zoals onlangs nog bleek uit de evaluatie van de toeslagenaffaire.
Maar een inhoudelijke bespreking van de waarde van een grenswaarde, is wellicht beter op zijn plaats bij de juridische bespiegelingen van Europa’s hoogste rechtsbank in reactie op de vragen van de Raad van State en zal dus aan de orde komen in het juridische onderdeel van deze webpagina.
3. Andere landen hebben minder problemen met de overschrijdingen van de kritische grenswaarden;
De Minister schrijft:
“Een andere reden waarom vergunningverlening in andere landen soepeler verloopt, is dat in deze landen de KDW minder vaak wordt overschreden. Nederland is een klein, intensief gebruikt land waar verschillende functies dicht bij elkaar liggen. Stikstofdepositie-veroorzakende activiteiten liggen gemiddeld veel dichter bij stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden dan in Duitsland. En omdat stikstof in belangrijke mate dichtbij de bron neerslaat, is dit een relevante factor.”
Dit moet echter op een ‘vergissing’ berusten. Volgens informatie van het Europees Milieuagentschap had in 2010 73 % van alle Natura 2000-gebieden van de Unie te maken met een overbelasting van stikstofdepositie. In Nederland zijn volgens de Raad van State 118 van de 162 Natura 2000 gebieden overbelast, ofwel 72,8%, nagenoeg het gemiddelde van de Unie.
De achtergrondwaarde van stikstof in de ons omringende landen is voor een groot deel vergelijkbaar met die van Nederland. Waarom zou de KDW daar dan minder vaak worden overschreden?
Nederland is nauwelijks een kleiner land dan België/ Vlaanderen waar verschillende functies ook vrij dicht bij elkaar liggen, terwijl ook de grond van Noordrijn-Westfalen vrij intensief wordt gebruikt. Met 17.932.651 inwoners (31 december 2018) op 34.080 km² is het qua oppervlakte de vierde (kleiner dan Nederland) en qua inwonertal de grootste deelstaat van Duitsland. Gelet op de Europese ammoniakconcentraties zoals weergegeven op de satellietkaarten van Europa (zie link), waag ik het te betwijfelen of de verschillen in afstand tussen bron en Natura2000 gebieden in Nederland zoveel kleiner zijn dan in onze directe buurlanden. Of met de afstanden die aanwezig zijn in de andere Europese concentratiegebieden als de Po-vlakte, Normandië of de Ebro vallei in Spanje.
4) De staat van instandhouding van Nederlandse habitats is in Nederland veel slechter dan in het buitenland.
De minister schrijft:
“In de meest recente cijfers bungelt Nederland vrijwel onderaan de Europese lijst van de staat van instandhouding, terwijl Duitsland in de bovenste helft van de lijst staat.”
Je zou dit ook kunnen opvatten als een teken daarvoor dat er iets niet helemaal goed gaat met de wijze waarop wij onze taak ten aanzien van natuurbescherming opvatten en misschien niet als teken daarvoor dat ons blijkbaar al jaren falende beleid, primair (of misschien zelfs: uitsluitend) gefocussed op stikstof, nog steviger ter hand moet worden genomen.
Maar natuurlijk is een vergelijk met Duitsland zinvol. Hierbij dient dan wel rekening te wordengehouden met het gegeven dat verreweg de meeste van de “natuurlijke habitats” die Nederland rijk is, zijn halfnatuurlijke land- of waterzones zijn met een groot achterstallig onderhoud. Dit in tegenstelling tot Duitsland waar veel meer nog werkelijk natuurlijk landschap bestaat, wat dus ook geen (duur) intensief onderhoud behoeft om in stand te blijven. Voor de stelling dat stikstof verantwoordelijk zou zijn voor deze verschillen, ontbreekt iedere wetenschappelijke onderbouwing.
Het betekent natuurlijk wel iets voor het budget wat aan terrein-beherende instanties als Staatsbosbeheer zou moeten worden uitgekeerd, wanneer het arbeidsintensieve beheer van pakweg 50 jaar geleden uitgevoerd zou moeten worden om de halfnatuurlijke terreinen weer in hun oude glorie zouden moeten verrijzen. Maar is dat niet een bewuste keuze geweest op het moment dat er ongeveer een miljoen hectare Nederlandse grond is aangewezen als Natura 2000 gebied? Iets waar we nu echt niet meer onderuit kunnen als we de juristen, verenigd in instanties als Coöperatie Mobilisation for the Environment (MOB), Legal Advice for Nature, Vereniging Leefmilieu, Stichting Werkgroep Behoud de Peel, etc. mogen geloven?
Het juridische gelijk
De ontwikkeling van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) was het eindpunt van jarenlange juridische strijd over de stikstofbelasting in Nederland.
Begonnen als richtlijn onder de Hinderwet: ‘De richtlijn ammoniak en veehouderij’ uit 1987 (bekend als de ‘ecologische richtlijn’), werd stikstof een vast hoofdpijndossier voor de verschillende VROM- en LNV ministeries. Steeds weer zorgde jurisprudentie voor aanpassing van de zich steeds weer vernieuwende richtlijnen. Zo kwam er in 1991 al een tweede versie van de ecologische richtlijn, toen vergunningverlening voor agrarische bedrijven door jurisprudentie redelijkerwijs niet meer mogelijk was. In 1994 was er weer een stikstof jurisprudentiecrisis, totdat het toenmalige ministerie van VROM er klaar mee was. In 1994 kwam de Interimwet ammoniak en veehouderij met normen die niet meer door de Raad van State ter discussie konden worden gesteld. Het grote verschil tussen een richtlijn en de wet is dat de richtlijn onderworpen is aan het toetsingsrecht van de rechter; voldoet een richtlijn aan de kaders van de wet? Een wet heeft dit probleem niet.
Op 31 januari 2002 werd de Interimwet Ammoniak en veehouderij definitief gemaakt (inmiddels de Wet ammoniak en veehouderij), het toen exclusieve kader met betrekking tot beslissingen inzake vergunningen krachtens de Wet milieubeheer, voorzover het betreft de ammoniakemissie uit dierenverblijven van veehouderijen. Hiermee werd voor de Wet milieubeheer en daarna de Wabo-vergunningen een dwingend toetsingskader voorgeschreven. Deze wet geldt nu (ook zonder Europese toetsing) nog steeds.
Echter, deze stap kon niet verhinderen dat de raad van State sinds 2004 ook bij geringe toenames van de ammoniakemissies geregeld vergunningen voor bedrijfsuitbreiding vernietigde, omdat niet kon worden uitgesloten dat de ammoniakemissie significante gevolgen kon hebben voor het nabijgelegen Natura 2000-gebied (Tweede Kamer, 2006-2007, 30654, nr. 27). Maar niet langer werden vergunningen in het kader van de Wet milieubeheer lastig gevallen, de aandacht verschoof zich nu naar het Ministerie van Landbouw en de Natuurbeschermingswet, waar het beoordelingskader van artikel 6 van de Habitatrichtlijn onverkort in de Natuurbeschermingswet 1998 was opgenomen.
Het probleem verdiepte zich hiermee sterk. In plaats van voor ammoniak kwetsbare gebieden, die speciaal voor de Wet milieubeheer en Wet ammoniak en veehouderij waren aangewezen, ging de Natuurbeschermingswet 1998 zich richten op de, op basis van de Wet ruimtelijke ordening aangewezen ‘Natura-2000-gebieden’, waarvan er veel meer, met een veel grotere oppervlakte, waren. Ook Vogelrichtlijngebieden, waarvan eigenlijk sowieso erg dubieus is of deze wel zo gevoelig voor ammoniak zijn, werden zonder meer ‘beschermd’.
Reparatiepogingen mochten (ook hier) niet baten. Vergunningen werden bijvoorbeeld verleend op basis van het “Toetsingskader ammoniak en Natura 2000” (in werking getreden 26-6-2007, afgewezen door de Raad van State 26 maart 2008), maar steeds vaker bleef degene die een Natuurvergunning aanvroeg, uiteindelijk zitten met een Raad van State beroepszaak en een uiteindelijke vernietiging van de vergunning.
Nadat dus ook hier de vergunningverlening ‘op slot kwam te zitten’, werd besloten om op basis van de aanbevelingen van, eerst de taskforce, onder leiding van de heer Trojan en daarna een adviesgroep onder leiding van de heer Huys, deze problematiek via een programmatische benadering op te lossen.
De opdracht tot vaststelling van een programma aanpak stikstof is uiteindelijk in de wet opgenomen via de op 31 maart 2010 in werking getreden Crisis- en herstelwet. De voorschriften over het programma aanpak stikstof zijn bij de behandeling van het voorstel voor een Crisis- en herstelwet door de Tweede Kamer bij amendement van de leden Samsom en Koopmans in dat wetsvoorstel opgenomen.
Vervolgens werd een megaproject opgestart, waarin wetenschappers, juristen, natuurbewegingen en beleidsmakers hun handen ineen sloegen om te komen tot het Programma Aanpak Stikstof (het PAS). Het doel hiervan was: een gedragen regeling voor minder stikstof, sterkere natuur en economische ontwikkeling.
Dit programma diende een integrale beoordeling van de brongerichte en gebiedsgerichte maatregelen voor de aanpak van de stikstofproblematiek te bevatten, die zouden worden getroffen in en nabij de Natura 2000-gebieden die onderdeel zijn van dit programma. De integrale beoordeling zou met zich meebrengen dat het aspect stikstof voor een Natura 2000-gebied geheel zou zijn afgewogen. Dit aspect zou dan 1-op-1 worden overgenomen in het beheerplan van het betreffende gebied.
Het uiteindelijke PAS trad in werking op 1 juli 2015 voor een tijdvak van zes jaar (2015-2021). Vanaf dat moment kon bij de verlening van toestemming voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken, met mogelijk schadelijke gevolgen voor een Natura 2000-gebied, voor het aspect stikstof gebruik gemaakt worden van dit programma en de daaraan ten grondslag liggende onderbouwing.
Het PAS werd uiteindelijk vastgesteld door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de Minister van Infrastructuur en Waterstaat in overeenstemming met Gedeputeerde Staten van de provincies Drenthe, Flevoland, Fryslân, Gelderland, Groningen, Limburg, Noord-Brabant, Noord-Holland, Overijssel, Utrecht, Zeeland, Zuid-Holland en het de Minister van Defensie.
Twee jaar later werden echter door de Raad van State al de voorbereidingen getroffen om het PAS, waar dus een voorbereidingstijd van 7 jaar en duizenden ambtelijke – en bestuurlijke uren aan vooraf waren gegaan, ten grave te dragen.
Over de prejudiciële vragen aan het Europese hof
Op 17 mei 2017 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie over de verenigbaarheid van het PAS met de Habitatrichtlijn.
Zoals al bij de uiteenzetting van de Minister over de stikstofproblematiek aangeduid is misschien wel de belangrijkste vraag waarover de Europese rechter moest besluiten, de vraag: “of artikel 6, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn in de weg aan een wettelijke regeling die ertoe strekt dat projecten en andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken die een drempel- of grenswaarde niet overschrijden, zijn uitgezonderd van de vergunningplicht en daardoor zonder individuele toestemming zijn toegestaan, ervan uitgaande dat de gevolgen van alle projecten en andere handelingen tezamen die gebruik kunnen maken van de wettelijke regeling voor de vaststelling van die wettelijke regeling passend zijn beoordeeld?”
Mag een regering een wettelijke regeling opstellen waarbij bepaalde kleine projecten zijn uitgezonderd van vergunningplicht, vanwege het geringe effect dat een dergelijk project heeft op de ‘instandhoudingsdoelstellingen’ van de natura 2000 gebieden in de nabijheid. In de PAS kenden uitbreidingen van de stikstofdepositie ter grootte van 0,05 mol (0,7 gram) een dergelijke uitzondering. Ook voor projecten met een depositie die kleiner was dan 1 mol (14 gram) stikstof per ha, gold een meldingsplicht (totdat “de depositieruimte” van een bepaald gebied was opgevuld).
In de rechtoverwegingen 105- 110 van de conclusies van de Advocaat-Generaal wordt echter gesteld:
“105. Projecten die minder dan de drempelwaarde van 0,05 mol N/ha/jr of de grenswaarde van 0,05 tot 1 mol N/ha/jr aan de stikstofdepositie in beschermingszones bijdragen, worden door het PAS uitgezonderd van de vergunningplicht. Het is denkbaar dat deze waarden voldoende wetenschappelijk zijn gefundeerd om elke redelijke wetenschappelijke twijfel weg te nemen dat extra stikstofdepositie in deze omvang geen significante gevolgen kan hebben voor beschermingszones.
106. Daarvoor pleit op het eerste gezicht dat deze waarden slechts een fractie zijn van de „critical loads” van habitattypen die bijzonder gevoelig zijn voor stikstof: 0,017 % en 0,23 % van de belastbaarheidsgrens van 6 kg N/ha/jr voor oligotrofe stilstaande wateren in het laag- en heuvelland met vegetatie behorend tot de klasse Littorelletalia uniflorae (Natura 2000 code 3110) en 0,01 % en 0,2 % van de belastbaarheidsgrens van 7 kg N/ha/jr voor actieve hoogvenen (Natura 2000 code 7110). Voor de meeste andere habitattypen liggen de „critical loads” voor een deel aanmerkelijk hoger.(52)
107. Daarnaast voorziet artikel 2, lid 3, van het Nederlandse Besluit grenswaarden programmatische aanpak zelfs in een automatische verlaging van de grenswaarde van 0,05 à 1 mol N/ha/jr naar 0,05 mol N/ha/jr, wanneer voor betrokken stikstofgevoelige oppervlakten nog slechts 5 % van de depositieruimte beschikbaar is. Deze regeling voorkomt het risico van cumulatie van stikstofdepositie uit een groot aantal op zichzelf gezien onbeduidende bronnen, de zogenoemde „dood door 1000 sneden”.(53)
108. Het Duitse Bundesverwaltungsgericht is echter duidelijk minder streng bij het vaststellen van een de-minimisdrempel voor stikstofdepositie. Onder vakgeleerden zou er namelijk consensus over bestaan dat in het geval van een zeer hoge belasting van de betrokken habitats een extra belasting van niet meer dan 3 % van de „critical load” onmogelijk kan leiden tot significante veranderingen in de feitelijke staat of tot een significante beperking van het herstel van een gunstige staat.(54) Of deze vaststelling van de Duitse rechtspraak alles bij elkaar genomen verenigbaar is met artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, hoeft hier niet te worden uitgemaakt. De uitspraak vormt echter eveneens een aanwijzing dat in elk geval de duidelijk lagere Nederlandse drempel- en grenswaarden wetenschappelijk gefundeerd kunnen zijn.
109. Los van deze aanwijzingen dient de bevoegde nationale rechter te beoordelen of voor de Nederlandse drempel- en grenswaarden inderdaad met voldoende zekerheid kan worden aangetoond dat de nadelige gevolgen niet significant zijn.
110. Bijgevolg dient op de eerste vraag in zaak C 294/17 te worden geantwoord dat artikel 6, leden 2 en 3, van de habitatrichtlijn niet in de weg staat aan een wettelijke regeling die ertoe strekt, projecten en andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken die een drempel- of grenswaarde niet overschrijdt, van de vergunningplicht uit te zonderen en zonder individuele vergunning toe te staan, wanneer op grond van objectieve gegevens vanuit wetenschappelijk oogpunt geen redelijke twijfel bestaat dat deze stikstofdepositie geen significante gevolgen zal hebben voor de betrokken beschermingszone.”
Deze conclusie wordt echter niet overgenomen in het Arrest van 7 november 2018, onder rechtsoverweging 112:
“Gelet op het voorgaande dient op de eerste vraag in zaak C‑294/17 te worden geantwoord dat artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat het niet in de weg staat aan een nationale regeling als die in het hoofdgeding, op grond waarvan voor bepaalde projecten die een bepaalde drempel‑ of grenswaarde voor stikstofdepositie niet overschrijden, in het kader van een programmatische aanpak geen individuele toestemming is vereist, indien de nationale rechter ervan overtuigd is dat de passende beoordeling, zoals bedoeld in deze bepaling, die in een eerder stadium is uitgevoerd, voldoet aan het criterium dat er geen redelijke wetenschappelijke twijfel bestaat dat die plannen of projecten geen schadelijke gevolgen hebben voor de natuurlijke kenmerken van de betrokken gebieden.”
Opeens wordt het accepteren van de grenswaarde gekoppeld aan de passende beoordeling die in de programmatische aanpak is verwerkt. Waarom het Hof deze ommezwaai heeft gemaakt wordt eigenlijk niet duidelijk uit het arrest. Dat dit een behoorlijke rechtsongelijkheid in de hand werkt, moge duidelijk zijn. In geen enkele Europese lidstaat is de acceptatie van een grenswaarde gekoppeld aan enige passende beoordeling…
Het is duidelijk dat de Duitse consensus weinig indruk heeft gemaakt op de Nederlandse stikstofdeskundigen die de Raad van State van advies voorzien. Door hen werden over de ‘wetenschappelijke twijfel’ enkele korte klappen gemaakt. De grenswaarde was immers gebaseerd op de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt.
Omdat de Afdeling heeft geconcludeerd dat die passende beoordeling niet verzekert dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden die in het PAS zijn opgenomen niet zullen worden aangetast, acht de Afdeling deze grenswaarde onverbindend. (overweging 34.4-5 van de casus van 29 mei 2019).Het zou in dat verband aardig zijn geweest de bij de beantwoording van de vragen die het lid Baudet heeft gesteld over de stikstofproblematiek ook enkele Duitse dragers van de daar aanwezige consensus uit te nodigen.
Over de grenswaarde en de erfenis van Kafka
Waarom is de grenswaarde zo belangrijk? Dat heeft alles uit te staan met het rekenprogramma Aerius (zie link). In het Gaussische model, waarop Aerius is gebaseerd, kan er geen sprake zijn van een nul-waarde. Er is dan dus ook geen ‘verwaarloosbare bijdrage’ wanneer de grenswaarde maar laag genoeg wordt gekozen.
Belangrijk is echter dat dit een wiskundige waarheid is, die niet kan worden gemeten (en naar alle waarschijnlijkheid ook onjuist is).
Naarmate de ‘minimumdrempel voor stikstofdepositie’ steeds dichter bij 0 komt te liggen, betekent dit ook dat de afstand tot waar stikstof relevant wordt gevonden, (exponentieel) steeds groter wordt. De Gaussische kromme blijft immers groter dan 0. Zelfs de Europese rechter toont hier enige zorgen door (ongevraagd) te verwijzen naar een veel hogere Duitse norm (zie overwegingen onder 105 t/m 110).
Het is dan ook niet goed te begrijpen waarom de Nederlandse Raad van State de suggestie van Kokott afwijst. Nederland had dus, volgens het Europese hof, kunnen aansluiten bij de norm van het Duitse Bundesverwaltungsgericht, of in ieder geval waren de duidelijk lagere in het PAS opgenomen drempel- en grenswaarden wetenschappelijk verantwoord. En wanneer dat was gebeurd, was er ook geen stikstofcrisis geweest!
De bouw en transportwereld konden, zoals uit de voorgaande jaren bleek, blijkbaar (net als de meeste agrarische bedrijven) prima vooruit met de grenswaarde van 0,05 mol/ha/jaar!
Bij de besprekeing van het Aerius model is gebruik gemaakt van het voorbeeld waarbij een ‘normaal’ melkveehouderijbedrijf in de buurt van Nijmegen nog ‘significante bijdrages’ bleek te hebben op de natuurgebieden Botshol bij Amsterdam, de Weerribben bij Emmeloord en het Sarsven bij Weert (Limburg).
Anderzijds, bij een bijdrage van 3% van de KDW, de “Duitse norm”, zou hetzelfde bedrijf op geen enkel natura2000 gebied een significante bijdrage hebben, zelfs niet op de 300 meter verderop gelegen Natura-2000 gebied ‘Rijntakken’.
De oude drempelwaarde lag op 0,05 mol/ha/jaar, ofwel 0,7 gram stikstof/ha/jaar. Dit is werkelijk bijzonder laag. Ter illustratie, een hond produceert per dag 0,3 kg uitwerpselen en 0,7 liter urine met een gehalte aan fosfor van 1,5 gram en aan stikstof 14,4 gram, d.w.z. een hond produceert per dag 20 maal de oude drempelwaarde per hectare per jaar! Maar die norm was dus nog veel te ruim volgens de Nederlandse hoogste rechter.
De nieuwe norm ligt bij 0,07 gr/ha/jaar. De hond produceert nu een 200 malige overschrijding als hij een behoefte doet in een overbelast (en dat zijn verreweg de meeste gebieden door de bijzondere rekenmethode die hierboven al is behandeld) Natura 2000 gebied.
Maar de aard van deze grenswaarde is misschien nog duidelijker te schetsen aan de hand van het volgende voorbeeld: Klaversoorten staat bekend om hun vermogen om stikstof te binden. Een vermogen dat niet mag worden onderschat. Udo Prins komt in zijn onderzoek aan het Louis Bolk instituut voor rode klaver uit op 79 kg stikstof per ton droge stof. Een hectare rode klaver kan 11 ton droge stof opbrengen, wat dus betekent dat per ha 869 kg stikstof kan worden gebonden.
De productie van 1 klaverplantje, per blad ongeveer 2 cm2, drie blaadjes per stuk, wat dus 6 cm2 klaverblad per plantje oplevert, is dan 1.012.000.000 mg/100.000.000 cm2 * 6 cm2= 53 mg/ per plantje. Inderdaad, dat is bijna de drempelwaarde per klaverplantje. Een ongelukkig klavertje vier zorgt dus al voor een overschrijding (70,7mg = 0,071 gr/ha/jaar) van de norm!. Is dit misschien een mogelijkheid om extern te salderen?
Maar misschien is nog meer illustratief het ganzenvoorbeeld, waarvoor Rypke Zeilmaker (verbazingwekkend hoeveel klimaatgeïnteresseerden ook de stikstofproblematiek hebben omarmd) op 25 januari 2020 in ‘Andere Tijden’ aandacht vraagt onder de nogal platte kop: “Ganzen schijten 900 ton stikstof per winter in wetlands.”
In dit artikel wordt uitgewerkt dat Wilde Ganzen in Nederland, >een mestproductie van 250 ton per dag hebben, waarvan 5 ton uit stikstof bestaat. Zeilmaker vindt het een nogal oneerlijke zaak: “Een boer mag maximaal 170kg stikstof per hectare aanbrengen, anders staan de communistische hulptroepen van Groen Links (NVWA) direct op de stoep.”
Blijkbaar raakten ook enkele leden van de Tweede Kamer geïnteresseerd in deze problematiek. Begin 2020 verscheen het rapport “Verkenning Biogene Stikstofemissies”, met een erratum d.d. 16 maart 2020. Met de opdracht: “Dit onderzoek werd verricht in opdracht van het Ministerie van
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in het kader van de vraag vanuit de Tweede Kamer over biogene emissies (Kamerstuk 35 334, nr. 82)”
Allereerst is er dan het verzoek aan het RIVM om in het vervolg geen moeilijke woorden meer te gebruiken in haar onderzoeken voor de Tweede Kamer (het bracht de Minister nogal in verlegenheid dat ze vervolgens de Kamer als volgt informeerde: “Aanvullend heb ik aan het RIVM gevraagd om het verschil tussen biogene en androgene factoren nader in kaart te brengen. Deze kennis geeft meer inzicht in de factoren die de staat van instandhouding beïnvloeden.”) Daarnaast het verzoek om de Tweede Kamer en de rest van Nederland in dit soort zaken niet meer op het verkeerde been te zetten. Op 16 maart kopte bijvoorbeeld Trouw naar aanleiding van dit rapport nogal opgelucht: “Wilde dieren hebben maar een klein aandeel in de stikstofuitstoot.”
De Nieuwe Oogst kopte met: “Wilde dieren dragen voor 1,5 procent bij aan de totale uitstoot van ammoniak. Dat stelt het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) op basis van een verkennend onderzoek.”
Maar natuurlijk ging het in het artikel van Zeilmaker helemaal niet over ammoniakemissie en het RIVM had haar stikstof zwaargewichten: Bleeker, Wichink-Kruit en Van Zanten, misschien niet voor niets de opdracht gegeven om het onderzoek naar de stikstofbelasting van de biogene factoren uit te voeren. Het gaat immers om stikstofdepositie. Het vergelijk met de stikstof bemestingsnorm wat Zeilmaker introduceert (170 kg/ha) loopt nogal mank omdat het hier gaat over een stikstofdepositie op een Natura 2000 gebied, waarvan de norm, zoals hierboven gezien 0,05 mol/ha, ofwel 0,7 gram per hectare per jaar bedraagt. Een norm die door de Raad van State te hoog werd bevonden, ook voor vogelrichtlijn gebieden, die ten gronde zouden gaan aan een te hoge stikstofbelasting door de droge en natte depositie die in Nederland aanwezig is.
Een wilde gans poept volgens de studie die Zeilmaker raadpleegde eens per 6-12 minuten een keutel. Zo’n keutel weegt 4 gram en het stikstofgehalte van zo’n keutel is, volgens Dessborn (1982), ongeveer 2%. Per keutel dus 0,08 gram stikstof. Dat is dus net iets meer dan de stikstofnorm (0,005 mol/ha, ofwel 0,07 gram/ha) waaraan agrarisch Nederland zich heeft te houden.
Dessborn rekent vervolgens aan een ‘model-groep’ van 10.000 ganzen en komt dan uit op een stikstofdepositie van 1,09 ton stikstof per dag!
Er zijn meerdere vogelrichtlijn gebieden waar dergelijke aantallen ganzen zich verzamelen. En de meeste natuurliefhebbers zullen hier ook weinig problemen mee hebben.
Het is echter tekenend voor de Nederlandse stikstofverhoudingen dat het dossier wat nu ongeveer 35 jaar geleden werd geopend met de “ecologische richtlijn”, en waar alle grote kennisinstituten van Nederland bij zijn betrokken. Waar vele honderduizenden, wellicht enkele miljoenen, ambtelijke, bestuurlijke en rechterlijke uren, aan zijn gespendeerd. En waar we nu in een situatie zijn verzeild dat we gaan proberen om de natuurlijke waarden van ook dergelijke vogelrichtlijngebieden “te herstellen”, door te streven naar een beperking van de stikstofdepositie vanuit de omliggende agrarische bedrijven. En dat vanwege het feit dat de totale depositie van al deze bedrijven is berekend op een stikstofbelasting van meer dan 20 kg/ha per jaar!
Franz Kafka zou tevreden zijn geweest.