Zure regen
Reactief stikstof ligt al sinds de ‘zure regen-crisis’ van de jaren tachtig onder een vergrootglas bij vooral Nederlandse onderzoekers. Nederland gold als “Europa’s ammoniak hoekje” (Buijsman, 1984) en slaagde er, ondanks een fors reductieprogramma wat vele miljarden euro’s heeft gekost, niet in om deze roep kwijt te raken, tenminste, dan toch niet voor ’s lands hoogste rechters.
De ernst van ammoniakuitstoot in de jaren tachtig, werd van nog groter belang, toen Nederlandse studies ook duidelijk maakten dat het basische ammoniak toch, via een omweg, zou bijdragen aan verzuring. En daarmee dus ook aan de teloorgang van de natuurwaarden van ons land, wat in die jaren van de ‘zure regen-paniek’, de wetenschappelijke consensus was.
Het is echter ook een gegeven dat de Nederlandse onderzoekers destijds nagenoeg alleen stonden bij de acceptatie van dit schrikbeeld. (Het standpunt van een aantal Nederlandse wetenschappers dat, gezien de omvang van de ammoniakemissies in Nederland, ammoniak een grote bijdrage zou kunnen leveren aan de zure depositie in Nederland werkte [in 1982] ‘vooral bij de Amerikaanse collega’s danig op de lachspieren’.” (Buijsman)) Maar dit maakte de strijd van de Nederlandse wetenschappers des te verbetener.
De ammoniak-controverse stond ook centraal bij de Nederlandse veroordeling van het duurste wetenschappelijke onderzoek aller tijden (het NAPAP onderzoek naar de effecten van zure regen door de Verenigde Staten; het kostte meer dan een 500 miljoen dollar).
Uit dit onderzoek bleek echter dat de geconstateerde schade als gevolg van ‘verzuring’ aanzienlijk complexer was dan door de ‘zure regen theorie’ werd aangenomen. De zure depositie kon volgens deze NAPAP-studies onmogelijk alleen verantwoordelijk zijn voor de geconstateerde schade aan de natuur, alleen al vanwege het feit dat veel van de verzuring bleek te worden veroorzaakt door de bestudeerde ecosystemen zelf.
Ook in West Duitsland werd echter eind jaren tachtig duidelijk, dat de paniek die de theorie van ‘het Waldsterben, door de zure regen’, veroorzaakte, niet terecht was geweest. Ook hier werd in een forse dialoog tussen ‘alarmisten’ en ‘sceptici’ (bekende termen) duidelijk dat de zure regen in ieder geval niet de rampen veroorzaakte als waarvoor eerder wel werd gevreesd.
Ondertussen werden de belangrijkste verzurende stoffen wel aan banden gelegd. Het leidde tot spectaculaire dalingen van de uitstoot van Zwaveldioxiden, Stikstofoxiden en in Nederland ook van Ammoniak.
Maar gelukkig bleek in de jaren negentig dus dat het allemaal nogal meeviel. De suggestie dat het politieke ingrijpen de zure regen noodsituatie tot een goed einde had gebracht lieten de verantwoordelijke politici zich uiteraard welgevallen. Oud-Minister van milieu Winsemius verdiende eeuwige roem en had het uiteindelijk zelfs over ‘een schroefje dat moest worden omgedraaid’. Maar was deze weelde ook verdiend?
Onderzoek had bijvoorbeeld duidelijk gemaakt dat menselijke luchtverontreiniging niet alleen verantwoordelijk was geweest voor de zuurheid van de regen. Ook voor ‘natuurlijke regen’ bleek een pH-waarde van 4 niet ongebruikelijk. Bovendien bleek dat bomen met veel kalk in het blad konden zorgen voor hogere pH’s (lagere zuurgraden) terwijl andere planten (zoals veel coniferen, maar ook beuken en eiken) inderdaad voor een zuurdere ondergrond konden zorgen.
Stikstof crisis
Hoewel de zure regen ‘was bezworen’, was dit niet het einde van de stikstof-crisis, die luttele jaren later opnieuw door de Nederlandse onderzoekers werd uitgeroepen. Stikstof was nl. ook voedsel voor planten, waarvan het gebrek onder ‘natuurlijke omstandigheden’ de groei van stikstofminnende planten binnen de perken weet te houden. Het gaat dan over grassen, brandnetels en bramen, kortom de planten waardoor het hart van de gemiddelde natuurliefhebber, niet sneller gaat kloppen. Daarnaast bleken ook korstmossen en mossen voor stikstof gevoelig, waardoor bepaalde vegetatietypen ernstig in de verdrukking zouden raken.
Nederlandse onderzoekers bleven hierbij uitgaan van de eerder, tijdens de ‘zure regen crisis’ bepaalde KDW-waarden. Gesteld werd dat vegetatietypen die zwaarder werden belast dan deze KDW onveranderlijk te gronde zouden gaan.
Aangezien deze KDW waarden voor stikstof zo laag zijn dat deze vrijwel nergens in Nederland gehaald konden worden, bleef stikstof volgens deze theorie een sluipmoordenaar van de Nederlandse flora en fauna. Zo ongeveer alle problemen waar de Nederlandse natuur mee te kampen heeft, waren, volgens de stikstofonderzoekers, onveranderlijk terug te voeren op ‘de grauwe deken van schadelijke stoffen die over Nederland ligt’ (commissie Remkes, 2019) of de ‘excessive nitrogen deposition’ die zorgt voor een ‘nitrogen cover’ die Nederland zou bedekken (de Raad van State, 2017). Uiteraard worden deze inzichten aangegeven door de belangrijkste Nederlandse wetenschappelijke instituten. Volgens het TNO en het Compendium voor de Leefomgeving is de situatie dramatisch te noemen: “Bijna de helft van de natuurgebieden met een overschrijding krijgt jaarlijks meer dan 10 kg stikstof per hectare (kg N/ha) natuur meer dan de kritische waarde, hetgeen vaak een overschrijding met een factor 2-3 betekent.”
Echter, een simpele rekensom aan de hand van de areaal gegevens van de Nederlandse vegetatietypen, gegeven door het Nederlandse kennisinstituut op het gebied van de Natuur (Alterra), laat echter zien dat dit slechts het geval kan zijn voor 0,26% van het Natura 2000 gebied van Nederland! (zie link)
Daarnaast kan worden geconcludeerd dat het cumulatie model waarop de ‘stikstof-crisis’ is gebaseerd (vrijwel alle ammoniak in de atmosfeer wordt veroorzaakt door antropogene bronnen (intensieve veehouderij)) ten onrechte geen rekening houdt met de natuurlijke achtergrondwaarden van Nederland, die voor het belangrijkste deel worden bepaald door de, ook van nature voorkomende, hoge gehalten van stikstof (nitraat) in het grondwater. (zie link)
Bovendien blijkt dat dat eer slechts negen natuurdoeltypen , volgens de Alterra rapportage 1654: “Overzicht van de kritische depositiewaarden toegepast op habitattypen en Natura 2000-gebieden”, wel last kunnen hebben van de huidige stikstofniveau’s.
In het onderstaande wil ik kort de samenvatting van de onderliggende studie (zie link) over deze natuurdoeltypen weergeven.
Het is een terugkerend en eentonig verhaal. Nederland is een cultuurland, eeuwenlang intensief landbouwbeheer heeft dit land gevormd, de intensief bebouwde landbouwgronden, maar ook de zeldzame stukken natuur, zijn vrijwel altijd terug te voeren op een specifiek (voor de ‘natuurgebieden’ vaak: verschralend) beheer in het verleden.
Het juiste beheer van deze gebieden is vaak niet eenvoudig te reproduceren en het is vaak ook noodzaak, uit het oogpunt van kostenbeheersing, om hier bepaalde concessies te doen, die niet altijd voordelig uitpakken voor het habitat in kwestie.
In een aantal gevallen is deze natuur (ook) afhankelijk van de kwaliteit en hoeveelheid beschikbaar (kwel)water, maar deze gebieden (vennen, hoogveen; maximaal ongeveer 3000 ha in Nederland) blijken mogelijk dan weer veel minder gevoelig te zijn voor hogere stikstofdepositieniveau’s dan aan de hand van de KDW-en zou kunnen worden aangenomen.
Een groot aantal problemen ten aanzien van de stikstofdepositie lijkt zich te concretiseren bij de bossen op de “arme zandgronden” van Nederland. Maar ook hier lijkt onderschatting van het complexe beheer in eerste instantie verantwoordelijk te zijn voor de gesignaleerde problemen, met name ten aanzien van verzuring van de gronden. Het is naar alle waarschijnlijkheid gewoon niet genoeg om een productiebos eenvoudig te benoemen als natura2000-gebied, om daarna te verwachten dat het zich automatisch gaat gedragen als een stabiel natuurgebied.
Productiebossen verzuren door een onevenwichtige strooisellaag, wat dus een omkering is van de Nederlandse ‘wetenschappelijke’ benadering, waarin de verzuring (door stikstofdepositie) verantwoordelijk werd gehouden voor de slechte afbraak van het strooisel.
Maar deze ‘wetenschappelijk aanvaarde’ zienswijze kan niet om het simpele feit heen dat bij strooisellagen van andersoortige bossen (met boomsoorten die een beter verteerbaar strooisel produceren), bij eenzelfde stikstofbelasting, bij gelijke gronden, wel goede afbraak van het strooisel plaats vindt.
Wanneer bij dezelfde omstandigheden een gevarieerder bostype zorgt voor een hogere pH, dan kan dit feit niet simpelweg worden genegeerd, zoals bijvoorbeeld ook het Adviescollege Stikstofproblematiek van Remkes dat wel heeft gedaan.
De suggestie van de commissie Remkes dat natuurbeheer om de natuurgebieden van Nederland weer te laten floreren enkel een kwestie is van het vinden van een juiste standplaats en het terugdringen van stikstofdepositie, is dan ook een forse over-simplificatie van de werkelijkheid.
Het idee dat het terugdringen van stikstof alle natuurproblemen op zou lossen, is een te simpele oplossing voor deze zelfgecreëerde probleemstelling, die weliswaar appelleert aan een beschermingsreflex van een belangrijk deel van de Nederlandse samenleving, maar waarvoor iedere robuuste wetenschappelijke onderbouwing ontbreekt.
De Nederlandse vegetatietypen, die dus zouden worden bedreigd door de hoge stikstofdeposities, kunnen alleen in Nederland kunnen zijn ontwikkeld, op grond van een specifiek verschralend beheer, door de Nederlandse landbouwers in het verre (armoedige) verleden. Bijvoorbeeld het afplaggen van heidevelden en het ‘wanbeheer’ van blauwe graslanden (wel hooien, niet bemesten) heeft gezorgd voor fraaie natuur, maar wel kunstmatige natuur.
Ook van ‘gevoelige natuur’ waarvan dit eigenlijk niet werd verwacht (duinenlandschap, stroomdalgraslanden) bleek dat de Nederlandse oplossing om alle natuurgebieden aan te kopen en in beheer te geven aan Staatsbosbeheer, de situatie alleen maar verergerde. Het gaat bij de Nederlandse natuurgebieden immers vrijwel altijd om immers om zgn. “halfnatuurlijke habitats.”
Wikipedia omschrijft deze speciale gebieden als volgt: “Een halfnatuurlijk landschap is een landschap waarin de flora en de fauna zich spontaan gevestigd hebben, maar het landschap zelf is echter beïnvloed door menselijk ingrijpen. De halfnatuurlijke vegetatie heeft door menselijk ingrijpen (zoals kap van bomen, begrazing, ontwatering) beïnvloede vegetatiestructuur, maar de samenstelling is spontaan en niet door de mens bepaald maar hoogstens indirect beïnvloed door de mens. De vegetatie verschilt daarbij van natuurlijke, onbeïnvloede vegetatie in een natuurlijk landschap. Voor de instandhouding van halfnatuurlijke landschappen is het traditioneel gebruik of (als alternatief daarvoor) actief beheer noodzakelijk. In een cultuurlandschap is ook de samenstelling van de begroeiing grotendeels tot geheel door de mens is bepaald.”
Dit is dus natuur die mogelijk dan ook niet in stand kan worden gehouden bij de stikstofdeposities die in Nederland van nature aanwezig zijn, zonder het jarenlange beheer te continueren wat heeft gezorgd voor de aanwezigheid van het gebied. En dat geeft in twee opzichten problemen. Aller eerst dat van natuurbeheerders die weigeren dit gegeven onder ogen te zien. Ecologen die weigeren om een heidelandschap af te plaggen, vanwege de fraaie natuur die er nu is. Maar daarbij dus niet de realiteit onder ogen willen ziend at een heidelandschap in alles afhankelijk is van het beheer dat er voor gezorgd heeft dat alleen heide zich in dit gebied heeft kunnen vestigen. Maar daarnaast is dit specifieke beheer ook zeer arbeidsintensief en dus vaak veel te duur voor de natuurterrein beherende organisaties. En op steun van de nabij gelegen agrariërs, voor wie de producten van het land nog wel een economische waarde zouden kunnen hebben, hoefden deze organisaties, door de toenemende polarisatie (met dank ook aan de vele door de overheid ingestelde regelgeving die boer en landschap van elkaar heeft vervreemd), ook niet meer te rekenen.
Eigenlijk wordt in deze studies, na ongeveer 30 jaar, het gelijk van de Duitse professor Kandler aangetoond, die in 1990 al stelde: “Nitrogen input by the deposition of NOx and ammonia are frequently claimed to cause better growth, but they are said to cause the deterioration of the soils and death of forests in the long term. However, with the exception of studies in the close vicinity of stables for mass production of farm animals, few reliable data on the actual effects of nitrogen deposition in forests are available. (…) Actually, in large forest areas of central Europe, where there are annual deposition rates of 10 to 20 kg of nitrogen per hectare, the nutritional status of conifer forests has been found to be still suboptimal (Zöttl, 1990).”
En dat is natuurlijk wel bijzonder; als stikstofdepositie schadelijk is voor ecosystemen, moet ook bepaald kunnen worden hóe schadelijk stikstof is voor ecosystemen.
Geloof
Als laatste moet erop worden gewezen dat een recente internationale studie heeft uitgewezen dat er weliswaar enig bewijs bestaat dat de struik- en kruidlagen van bossen zijn hersteld door een reductie van verzurende zwavelverbindingen, maar dat bodemherstel van verzuring niet algemeen optrad in Europa. Erger is nog dat geen enkel onderzoek melding heeft gemaakt van een herstel van vegetatie als gevolg van een reductie van de stikstofdepositie. Herstel van de vegetatie kon zelfs 48 jaar na de laatste stikstof-toevoeging, niet worden geconstateerd, volgens de onderzoekers.
Met de suggestie van de onderzoekers in kwestie dat dit gegeven moet leiden tot nog meer stikstof-reductie, wordt echter de grens van wetenschap overschreden en wordt het veld van het geloof betreden.
Wanneer binnen een proefopstelling de vermoedelijke oorzaak van het effect wordt verwijderd, dan zou dat (als de vermoedelijke oorzaak ook daadwerkelijk de veroorzaker van het effect is) tot gevolg moeten hebben dat het effect (in dit geval dus: de teloorgang van de natuurwaarden) verdwijnt.
Wanneer dat niet het geval is, moet de hypothese worden bijgesteld en is de vermoedelijke oorzaak dus blijkbaar niet datgene wat het effect veroorzaakte. Echter, binnen een denkkader wat door de onderzoekers wordt beschreven, wordt niet langer onderzoek gedaan naar oorzaken voor een vastgesteld gevolg, maar wordt het gevolg hoe dan ook toegeschreven naar een vastgestelde oorzaak.
Er wordt uit het oog verloren dat niet alleen stikstofdepositie een bepaald milieueffect kan veroorzaken. Vele oorzaken, zoals foutief beheer, of beheer wat achterwege wordt gelaten, foutieve soortkeuzes binnen een bos, kunnen het gevolg hebben dat de natuurwaarden wegkwijnen. Wanneer met juist beheer de natuur wel wordt gerevitaliseerd, is het eerder uitgevoerde (of nagelaten) beheer de oorzaak van een wegkwijnende natuur en niet de stikstof-depositie. Hoe graag je het ook anders had willen zien…
De kosten van het Natura 2000 project
In het PAS was gekozen voor “prognoses met betrekking tot de toekomstige gevolgen van de genoemde maatregelen en de verwachte daling van stikstofemissies”, die dus volgens het Europes Hof “bij de verlening van toestemming voor extra stikstofdepositie, niet in aanmerking mogen worden genomen.”
Het is een uitgangspunt wat is geboren uit de jurisprudentie van de Raad van State van voor de PAS, waarin na 2008 de KDW-en van Natura 2000 gebieden juridisch werden afgedwongen.
Hierboven is uitgebreid omschreven waarom deze KDW-en hiervoor, bijzonder in de Nederlandse situatie, volledig ongeschikt zijn. De zeldzame natuur, met een extreem lage KDW, zijn in principe niets anders dan een bloementuin die is ontstaan uit vaak eeuwenlange roofbouw op de natuurwaarden van een gebied. Natuurlijk zijn deze gebieden gevoelig voor stikstof, maar niet anders dan het boerenweiland waar bescherming van de weidevogels aan de orde is. In beide gevallen is het in stand houden van het gebied niet mogelijk door de stikstofbelasting van het gebied aan te passen aan de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied. Wanneer zich een bepaald (natuur)gebied heeft ontwikkeld op basis van een eeuwenlang consequent doorgevoerd beheer, waarbij een bepaalde stikstof-waarde (verschraling of bemesting) hoort, dan vormt zich op dit gebied natuur die hoort bij deze bepaalde stikstof-waarde.
Het is enkel mogelijk om een voedselrijk weiland in stand te houden door het beheer wat past bij dit gebied (en dus: bemesting). Zo ook is het enkel mogelijk om waardevolle natuurgebieden zoals een heidegebied, een schraalland of oud eikenbos, in stand te houden door beheer (en dus: selectieve verschraling in de zin van afplaggen, hooien, ophogen van de grondwaterstand, traditioneel hakhoutbeheer, etc.)
Dat betekent uiteraard wel dat er hoge eisen gesteld moeten worden aan het beheer voor de vele duizenden hectares natura-2000 gebied, maar is dat niet de consequentie van een Europees ambitieus natuurbeschermingsbeleid en zijn er dan geen redenen om ook bij Europa aan te kloppen om de gelden die dit beheer mogelijk zouden kunnen maken? Of om te snoeien in de natuuropgave, maar de overblijvende (half-natuurlijke) gebieden wel te behandelen zoals de natuur dat hier verdient?
Maar hoe is dit te verenigen met artikel 6 van de habitatrichtlijn? Is er een juridische oplossing te vinden?
Dat lijkt eigenlijk niet eens zo moeilijk. Een oplossing wordt eigenlijk al gesuggereerd in de door weinigen opgemerkte passage in het Jaarverslag van de Raad van State 2018. In een blog van Elisabeth Pietermaat en Jean-Paul Heinrich (https://blogbestuursrecht.nl/jaarverslag-raad-van-state-2018/) van 16 april 2019, wordt de wetgever volgens hen door de Raad van State opgeroepen om zijn rol in de trias waar te maken:
“Hoewel de Raad begrip heeft voor de moeilijkheden die de wetgever ondervindt om in een gefragmenteerd politiek en maatschappelijk landschap draagvlak en legitimiteit te blijven vinden voor nieuwe wetgeving, plaatst de Raad kritische kanttekeningen bij de een aantal tendensen die afbreuk doen aan de regierol en functie van de wetgever en daarmee ook aan het maatschappelijk vertrouwen in de wet en het wetgevingsproces. Deze tendensen zijn volgens de Raad:
Op de eerste plaats moet de wetgever ervoor waken dat zijn rol niet beperkt is tot het afstempelen van de uitkomst van politieke akkoorden en overleg met maatschappelijke organisaties. Het wetgevingsproces is geen stempelmachine van besluiten die anderen dan de wetgever hebben genomen…
Op de tweede plaats is de Raad van State kritisch op het werken met open normen of het formuleren van kaderwetgeving, waarin normstelling in overwegende mate is overgelaten aan regering, bewindspersonen of decentrale overheden. De Raad van State stelt vast dat de wetgever met kaderwetgeving en het (door)delegeren van normerende bevoegdheden een deel van zijn macht uit handen geeft, als de bevoegdheid tot nadere normstelling meer inhoudt dan het vaststellen van technische normen of het regelen van uitvoeringskwesties. Als de wetgever geen overtuigende keuzes maakt of niet zorgt voor krachtige, inhoudelijke normering, kunnen problemen ontstaan doordat de wet in dat geval onvoldoende houvast biedt aan de praktijk. Dit werkt in de hand dat uitvoerings- en handhavingsorganen of leden van een sector zelf nadere invulling geven aan die normen, bijvoorbeeld met beleidsregels. Enerzijds leidt dat tot ongewenste toename van de regeldichtheid. Anderzijds kan discussie ontstaan de oorsprong en uitleg van de norm.”
Het is moeilijk om hierin niet een dringende voorwaarschuwing te zien ten aanzien van de normstelling zoals opgenomen in de PAS.
Wanneer de gang van zaken zoals deze nu al meer dan 15 jaar rondom de Natuurbeschermingswetgeving wordt afgezet met de wijze waarop dit is afgehandeld in de Wet milieubeheer, dan is het verschil schrijnend.
De Wet ammoniak en veehouderij kan door haar wettelijke status niet worden aangevallen/ getoetst worden door de Raad van State. Dat het hier ten opzichte van de Wet natuurbeheer een inhoudelijk flinterdunne toetsing betreft (geen nieuwe bedrijven en relevante uitbreidingen binnen 250 meter van een ‘Voor ammoniak kwetsbaar gebied’), is dus geen beletsel. Het is bovendien vreemd dat de inhoudelijke toetsing voor de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), het exclusieve toetsingskader voor de beoordeling van ammoniak bij vergunningverlening voor een veehouderij, zover af kan wijken van het toetsingskader in het kader van de Wet natuurbescherming. Zeker als de KDW-normen vrijwel gelijk zijn voor verzuring als voor eutrofiering, zoals hierboven ‘is gebleken’.
Dat de Raad van State zelf ook de gang van zaken rondom de PAS duidelijk tegenstaat, moge blijken uit de hierboven aangehaalde passages uit het Jaarverslag van de Raad van State 2018.