Samenvatting en conclusie

Stikstof voor de rechtbank

Op 29 mei 2019 besloot de Raad van State dat de wijze waarop Nederland haar ammoniak en stikstofoxide (reactief stikstof) uitstoot en depositie regelt, niet deugt. Het Programma Aanpak Stikstof (PAS) vormde toen al bijna vier jaar het wettelijke kader om te beoordelen of voor activiteiten, waarbij reactief stikstof (ammoniak of stikstofoxiden) vrijkomt, al dan niet een natuurvergunning kon worden verleend.
Met het wegvallen van het PAS was het plotseling ook niet meer mogelijk om over te gaan tot vergunningverlening en kwamen duizenden (bouw) ontwikkelingsprojecten ineens stil te liggen. Een situatie die nu, een jaar later, nog steeds nauwelijks is veranderd.
Het is een soort van bestuurlijke traditie aan het worden dat iedere regelgeving die door de regering wordt gemaakt om de emissie (en depositie) van reactief stikstof (vooral ammoniak) te regelen, binnen een termijn van ten hoogste vijf jaar door de hoogste rechtbank naar de prullenbak wordt verwezen. In het geval van de PAS werd hiervoor nog, door vrij suggestieve vraagstelling, medewerking gevraagd van het Europese hof, maar iedere nuancering die het Europese hof dienaangaande ook voorstelde, werd zonder nadere toelichting van de hand gewezen.
Het is dan natuurlijk de vraag waarom?

Zure regen

Reactief stikstof ligt al sinds de ‘zure regen-crisis’ van de jaren tachtig onder een vergrootglas bij vooral Nederlandse onderzoekers. Nederland gold als “Europa’s ammoniak hoekje” (Buijsman, 1984) en slaagde er, ondanks een fors reductieprogramma wat vele miljarden euro’s heeft gekost, niet in om deze roep kwijt te raken, tenminste, dan toch niet voor ’s lands hoogste rechters.
De ernst van ammoniakuitstoot in de jaren tachtig, werd van nog groter belang, toen Nederlandse studies ook duidelijk maakten dat het basische ammoniak toch, via een omweg, zou bijdragen aan verzuring. En daarmee dus ook aan de teloorgang van de natuurwaarden van ons land, wat in die jaren van de ‘zure regen-paniek’, de wetenschappelijke consensus was.
Het is echter een feit dat de Nederlandse onderzoekers destijds nagenoeg alleen stonden bij de acceptatie van dit schrikbeeld. (Het standpunt van een aantal Nederlandse wetenschappers dat, gezien de omvang van de ammoniakemissies in Nederland, ammoniak een grote bijdrage zou kunnen leveren aan de zure depositie in Nederland werkte [in 1982] ‘vooral bij de Amerikaanse collega’s danig op de lachspieren’.” (Buijsman)) Maar dit maakte de strijd van de Nederlandse wetenschappers des te verbetener.
De ammoniak-controverse stond ook centraal bij de Nederlandse veroordeling van het duurste wetenschappelijke onderzoek aller tijden (het NAPAP onderzoek naar de effecten van zure regen door de Verenigde Staten; het kostte meer dan een 500 miljoen dollar).
Uit dit onderzoek bleek echter dat de geconstateerde schade als gevolg van ‘verzuring’ aanzienlijk complexer was dan door de ‘zure regen theorie’ werd aangenomen. De zure depositie kon volgens deze NAPAP-studies onmogelijk alleen verantwoordelijk zijn voor de geconstateerde schade aan de natuur, alleen al vanwege het feit dat veel van de verzuring bleek te worden veroorzaakt door de bestudeerde ecosystemen zelf.
Ook in West Duitsland werd echter eind jaren tachtig duidelijk, dat de paniek die de theorie van ‘het Waldsterben, door de zure regen’, veroorzaakte, niet terecht was geweest. Ook hier werd in een forse dialoog tussen ‘alarmisten’ en ‘sceptici’ (bekende termen) duidelijk dat de zure regen in ieder geval niet de rampen veroorzaakte als waarvoor eerder wel werd gevreesd.
Ondertussen werden de belangrijkste verzurende stoffen wel aan banden gelegd. Het leidde tot spectaculaire dalingen van de uitstoot van Zwaveldioxiden, Stikstofoxiden en in Nederland ook van Ammoniak.
De suggestie dat het politieke ingrijpen de zure regen noodsituatie tot een goed einde had gebracht lieten de verantwoordelijke politici zich uiteraard welgevallen. Oud-Minister van milieu Winsemius had het uiteindelijk zelfs over ‘een schroefje dat moest worden omgedraaid’, maar was deze weelde ook verdiend?
Onderzoek had bijvoorbeeld duidelijk gemaakt dat menselijke luchtverontreiniging niet alleen verantwoordelijk was geweest voor de zuurheid van de regen. Ook voor min of meer ‘natuurlijke regen’ bleek een pH-waarde van 4 niet ongebruikelijk. Bovendien bleek dat bomen met veel kalk in het blad konden zorgen voor hogere pH’s (lagere zuurgraden) terwijl andere planten (zoals veel coniferen, maar ook beuken en eiken) inderdaad voor een zuurdere ondergrond konden zorgen. Maar dit kon dan ook als verdedigingsstrategie, dan wel als aanpassing aan de natuurlijke (niet Nederlandse) omstandigheden van deze boomsoorten worden gezien.

Stikstof crisis

Hoewel de zure regen ‘was bezworen’, was dit niet het einde van de stikstof-crisis, die luttele jaren later door de Nederlandse onderzoekers werd uitgeroepen. Stikstof was nl. ook voedsel voor planten, waarvan het gebrek onder ‘natuurlijke omstandigheden’ de groei van stikstofminnende planten binnen de perken weet te houden. Het gaat dan over grassen, brandnetels en bramen, kortom de planten waardoor het hart van de gemiddelde natuurliefhebber, niet sneller gaat kloppen. Daarnaast bleken ook korstmossen en mossen voor stikstof gevoelig, waardoor bepaalde vegetatietypen ernstig in de verdrukking zouden raken.
Nederlandse onderzoekers gingen hierbij zo ver dat zij per vegetatietype zgn. ‘Kritische depositiewaarden’ voor stikstof (KDW, een begrip uit de woelige geschiedenis van de zure regen) gingen definiëren. Gesteld werd dat vegetatietypen die zwaarder werden belast dan deze KDW onveranderlijk te gronde zouden gaan.
Aangezien deze KDW waarden voor stikstof zo laag zijn dat deze vrijwel nergens in Nederland gehaald konden worden, bleef stikstof in theorie een sluipmoordenaar van de Nederlandse flora en fauna. Zo ongeveer alle problemen waar de Nederlandse natuur mee te kampen heeft, waren, volgens de stikstofonderzoekers, onveranderlijk terug te voeren op ‘de grauwe deken van schadelijke stoffen die over Nederland ligt’ (commissie Remkes, 2019) of de ‘excessive nitrogen deposition’ die zorgt voor een ‘nitrogen cover’ die Nederland zou bedekken (de Raad van State, 2017).
Uiteraard worden deze inzichten aangegeven door de belangrijkste Nederlandse wetenschappelijke instituten. Volgens het TNO en het Compendium voor de Leefomgeving is de situatie dramatisch te noemen: “Bijna de helft van de natuurgebieden met een overschrijding krijgt jaarlijks meer dan 10 kg stikstof per hectare (kg N/ha) natuur meer dan de kritische waarde, hetgeen vaak een overschrijding met een factor 2-3 betekent.”
Echter, een simpele rekensom aan de hand van de areaal gegevens van de Nederlandse vegetatietypen, gegeven door het Nederlandse kennisinstituut op het gebied van de Natuur (Alterra), laat echter zien dat dit slechts het geval kan zijn voor 0,26% van het Natura 2000 gebied van Nederland!
Daarnaast blijkt dat nogal wat Nederlandse vegetatietypen, die dus worden bedreigd door de hoge stikstofdeposities, alleen in Nederland kunnen zijn ontwikkeld, op grond van een specifiek verschralend beheer, door de Nederlandse landbouwers in het verre (armoedige) verleden. Bijvoorbeeld het afplaggen van heidevelden en het ‘wanbeheer’ van blauwe graslanden (wel hooien, niet bemesten) heeft gezorgd voor fraaie natuur, maar wel kunstmatige natuur. Natuur die dan ook niet in stand kan worden gehouden bij de stikstofdeposities die in Nederland van nature aanwezig zijn, zonder dit beheer te continueren. En dat is vaak het probleem. Dit specifieke beheer is zeer arbeidsintensief en dus vaak veel te duur voor de natuurterrein beherende organisaties…

De zware stikstof-deken

Maar de stikstofbelasting dan, die was toch relatief ten opzichte van het buitenland véél te hoog? Eigenlijk valt dat ook wel mee. De Nederlandse wetenschappers, noch de rechtbanken, hadden klaarblijkelijk rekening gehouden met het feit dat Nederland al sinds de jaren tachtig een scherp ammoniakbeleid voerde, wat had geleid tot significante daling van de totale stikstofdepositie (van ongeveer 40 naar 22,4 kg/ha/jaar). Dit had in de andere ons omliggende landen nog nauwelijks plaatsgevonden. De emissie van Vlaanderen en omliggende Duitse bondsstaten is daardoor al vergelijkbaar met die van Nederland, terwijl de Po-vlakte in Italië en de Ebro vallei in Spanje waarschijnlijk nog hoger scoren. Nederland is niet langer het ‘Ammoniakputje van Europa’.
De huidige stikstof-problemen in Nederland vallen zelfs compleet in het niet bij de metingen in Zuidoost Azië, waar in China tot 80 kg stikstofdepositie per ha/jaar in sommige bossen kan worden aangetroffen!
En ook in China wordt thans onderzoek gedaan naar de effecten van stikstof op de natuur, maar hier valt de stikstofemissie, zoals deze in Nederland wordt gemeten, in de laagste categorie, waar geen milieueffecten optreden! Ook valt het op in de Chinese studie dat de KDW op een veel hoger niveau liggen dan in de Nederlandse situatie het geval zou zijn. Eigenlijk toont deze Chinese studie na ongeveer 30 jaar het gelijk van de Duitse professor Kandler aan, die in 1990 al stelde: “Nitrogen input by the deposition of NOx and ammonia are frequently claimed to cause better growth, but they are said to cause the deterioration of the soils and death of forests in the long term. However, with the exception of studies in the close vicinity of stables for mass production of farm animals, few reliable data on the actual effects of nitrogen deposition in forests are available. (…) Actually, in large forest areas of central Europe, where there are annual deposition rates of 10 to 20 kg of nitrogen per hectare, the nutritional status of conifer forests has been found to be still suboptimal (Zöttl, 1990).”
En dat is natuurlijk wel bijzonder; als stikstofdepositie schadelijk is voor ecosystemen, moet ook bepaald kunnen worden hóe schadelijk stikstof is voor ecosystemen. Hierover is weliswaar veel secundaire literatuur verschenen, uitgaande van de verzurende, dan wel eutrofiërende werking van ammoniak/ stikstofoxiden. Studies waarin dit wordt geconcretiseerd bestaan eenvoudigweg niet!

Geloof

Als laatste moet erop worden gewezen dat een recente internationale studie heeft uitgewezen dat er weliswaar enig bewijs bestaat dat de struik- en kruidlagen van bossen zijn hersteld door een reductie van verzurende zwavelverbindingen, maar dat bodemherstel van verzuring niet algemeen optrad in Europa. Erger is nog dat geen enkel onderzoek melding heeft gemaakt van een herstel van vegetatie als gevolg van een reductie van de stikstofdepositie. Herstel van de vegetatie kon zelfs 48 jaar na de laatste stikstof-toevoeging, niet worden geconstateerd, volgens de onderzoekers.
Met de suggestie van de onderzoekers in kwestie dat dit gegeven moet leiden tot nog meer stikstof-reductie, wordt echter de grens van wetenschap overschreden en wordt het veld van het geloof betreden.
Wanneer binnen een proefopstelling de vermoedelijke oorzaak van het effect wordt verwijderd, dan zou dat (als de vermoedelijke oorzaak ook daadwerkelijk de veroorzaker van het effect is) tot gevolg moeten hebben dat het effect (in dit geval dus: de teloorgang van de natuurwaarden) verdwijnt.
Wanneer dat niet het geval is, moet de hypothese worden bijgesteld en is de vermoedelijke oorzaak dus blijkbaar niet datgene wat het effect veroorzaakte. Echter, binnen een denkkader wat door de onderzoekers wordt beschreven, wordt niet langer onderzoek gedaan naar oorzaken voor een vastgesteld gevolg, maar wordt het gevolg hoe dan ook toegeschreven naar een vastgestelde oorzaak.
Er wordt uit het oog verloren dat het niet alleen stikstofdepositie een bepaald milieueffect kan veroorzaken. Vele oorzaken, zoals foutief beheer, of beheer wat achterwege wordt gelaten, foutieve soortkeuzes binnen een bos, kunnen het gevolg hebben dat de natuurwaarden wegkwijnen. Wanneer met juist beheer de natuur wel wordt gerevitaliseerd, is het eerder uitgevoerde (of nagelaten) beheer de oorzaak van een wegkwijnende natuur en niet de stikstof-depositie. Hoe graag je het ook anders had willen zien…