Het verlenen van een vergunning is een teken van beschaving. Het overheidsbestuur is dan zo krachtig dat niet langer het gewoonterecht of traditie bepaalt wie een bepaalde in principe verboden handeling mag uitvoeren, maar dat op basis van objectieve criteria, kan worden bepaald wie hiervoor in aanmerking komt.
Het Romeinse recht kende al grote betekenis toe aan het vergunningen-instrument en de donkere Middeleeuwen zijn vooral zo duister omdat het Romeinse recht (ook op dit punt) volledig werd verlaten. Het recht van de sterkste, gewoonterecht en bloedwraak namen de plaats in van de Bestuurlijke Beschikking.
Bij een vergunningprocedure is het aan de overheid om te toetsen of aan de ‘objectieve criteria’ wordt voldaan, aan de aanvrager van de vergunning mogen de gegevens worden verlangd op basis waarvan de overheid kan beschikken of de vergunning al dan niet kan worden verleend. Uiteraard kan deze overheidsbeslissing, ook door derden, worden aangevochten bij de rechter.
Dit toetsen kost tijd en daarmee ook geld. De aanvrager van de vergunning moet daarvoor ook betalen: legeskosten.
Leges zijn heffingen voor diensten die door de (decentrale) overheid worden verleend. Hierbij gaat het vaak gaat het om de aanvraag van vergunningen of documenten. Het heffen van leges zorgt ervoor dat (decentrale) overheden taken die aan hen zijn toebedeeld kunnen bekostigen.
Het heffen van leges is aan voorwaarden gebonden. Wanneer een gemeente leges wil gaan heffen, is de gemeenteraad verplicht om een legesverordening vast te stellen. Volgens de VNG moet de verordening moet in ieder geval bepalingen bevatten over:
– De activiteiten waarvoor de gemeente leges in rekening brengt;
– De tarieven die de gemeente hiervoor hanteert;
– De grondslagen die de gemeente hanteert bij het heffen van de leges.
Ook dient de gemeente te onderbouwen welke kosten aan de dienstverlening zijn verbonden.
De complexiteit van de toetsing bepaalt uiteraard de hoogte van de leges. En met de gestage uitbreiding van de milieu- en natuur-regelgeving (en jurisprudentie) in de jaren negentig, kwamen de bevoegde gezagen (gemeenten/provincies) voor een lastig probleem te staan.
Wanneer alle nieuwe regelgeving ook op een adequaat niveau moest worden getoetst, zou dit forse consequenties hebben voor de leges die de ondernemers gewend waren te betalen voor een milieuvergunning. Het opleidingsniveau van de ambtelijke toetsers zou in ieder geval flink omhoog moeten (en daarmee het uurloon) en de uren die voor de toetsing gemaakt moesten worden (om een rechtbank-bestendige vergunning te kunnen verlenen) bleek ook fors op te lopen.
Sommige gemeenten (vaak onder druk van milieugroeperingen) kozen inderdaad hiervoor en moesten dus fors meer leges in rekening brengen. Andere gemeenten, aan wie de nieuwe ontwikkelingen (en milieugroeperingen) grotendeels voorbij waren gegaan, bleven vasthouden aan de vertrouwde tarieven.
De grote ongelijkheid die hierdoor ontstond, leidde tot druk van het bedrijfsleven en uiteindelijk kamervragen, die maar moeilijk beantwoord konden worden. Dit vroeg om draconische maatregelen.
Op 9 oktober 1998 werden bij koninklijk besluit de milieuleges afgeschaft. Besloten werd dat via het gemeentefonds compensatie (op basis van objectieve landelijke kengetallen) zou worden gegeven voor de gederfde leges, waarmee het probleem werd ‘opgelost’.
In de toelichting op dit besluit wordt nog opgemerkt:
“De compensatie vindt plaats op basis van historische gegevens. Voor de gemeenten en de provincies is dit in het algemeen gunstig, omdat verwacht mag worden dat het aantal af te geven milieuvergunningen in de toekomst zal afnemen.”
Afnemen? Hoezo?
De Melding
Van 1994 tot 2003 heeft de overheid door middel van project “Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit” (MDW) gewerkt aan het moderniseren van wet- en regelgeving.
De belangrijkste doelstellingen van het MDW-project waren:
Vergroting van de eigen verantwoordelijkheid van bedrijven door uitbreiding van de marktwerking op de wet- en regelgeving
Deregulering: vermindering van de onnodige administratieve lasten door wet- en regelgeving te reduceren tot het meest noodzakelijke
Verbetering van de kwaliteit van de wetgeving
Als uitvloeisel van het MDW-project is onder meer gesteld dat meer efficiëntie binnen de milieuwet- en regelgeving kan worden bereikt door meer bedrijven onder algemene regels te brengen. Bedrijven hoeven zich dan, volgens deze algemene regels, zich alleen nog maar te melden bij de gemeente als ze zich willen vestigen of een verandering aanbrengen in hun activiteiten. Voor verreweg de meeste bedrijven verviel hiermee de vergunningplicht in het kader van de Wet milieubeheer.
Dat was een aantrekkelijke optie, zeker toen de Raad van State op 16 oktober 1997 ook nog eens besliste:
“Het oordeel of een inrichting onder de werking van een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8.40 Wm, valt, is voorts steeds geïmpliceerd in het besluit van het bevoegd gezag op de aanvraag om een vergunning. Bij de beoordeling of een dergelijke aanvraag in behandeling wordt genomen dient het bevoegd gezag ambtshalve te overwegen of een vergunning is vereist.
Dit betekent dat tegen een beslissing tot acceptatie van een melding geen rechtsmiddelen op grond van de Awb openstaan”.
De acceptatie van een melding is geen “besluit” in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Een melding is een kennisgeving aan het bevoegd gezag. De gemelde Wm-inrichting valt vervolgens van rechtswege onder de regels van de AMvB. Hiertegen kan geen beroep worden ingesteld.
De rechtbank Oost-Brabant constateerde ook onlangs nog:
“Volgens de Memorie van Toelichting heeft de melding op grond van het Activiteitenbesluit een signaleringsfunctie voor het bevoegd gezag. Dat wordt er door de melding van in kennis gesteld dat een meldingsplichtige activiteit wordt verricht. Ook kan de melding van belang zijn voor derden. Om die reden is bekendmaking van de melding voorgeschreven. Omwonenden kunnen door de bekendmaking van de melding controleren aan welke voorschriften een bedrijf moet voldoen.”
Dat is nog eens een staaltje deregulering. Je vraagt je af waarom onze vroede voorvaderen al niet veel eerder op dit lumineuze idee waren gekomen (en waarom onze buurlanden op veel vlakken nog steeds voortmodderen met ingewikkelde vergunningstelsels, waar alle buren tegen in beroep kunnen komen).
Nadat de meldingplicht, allereerst in het milieuspoor, veelvuldig werd toegepast, vond dit systeem dan ook al snel navolging bij andere wettelijke stelsels. Bouwregelgeving, APV’s en horeca profiteerden van deze nieuwe vondst. En uiteindelijk ook de Natuurbeschermingswet.
Onder de PAS gold er geen vergunningplicht meer voor projecten die weliswaar zorgden voor een toename van stikstofdepositie op beschermde gebieden, maar wanneer die toename kleiner was dan 1 mol/ha/jaar kon worden volstaan met een melding. (zie link)
Het bestuur was zo productief als nooit tevoren. Vergunningverleners konden een andere baan zoeken.
Haarscheuren
De acceptatie van een melding Activiteitenbesluit heeft dus weliswaar geen rechtsgevolg, maar de indiener ‘verkrijgt’ volgens de rechter wel degelijk rechten, op het moment van feitelijke uitvoering van een dergelijke melding. Het is dat de term “toverformule” al in het ruimtelijke recht een bestaand begrip is, maar dit is pas echt toveren.
Erg vervelend aan de nieuwe manier van reguleren was dat het meldingssysteem dus ook niet voorziet in een mogelijkheid tot intrekken van dergelijke ‘rechten’. Consequent, maar voor de opstellers van een bestemmingsplan is dit een redelijk dramatische ontwikkeling.
Ook bij bedrijven die al jaren niet meer in werking zijn, kan men plotseling worden geconfronteerd met een schadeclaim of gegrond bezwaar, omdat ‘de inrichtinghouder’ over bepaalde rechten beschikt, die in een nieuwe bestemmingsplan onvoldoende of zelfs helemaal niet “worden gerespecteerd”.
Zie bijvoorbeeld de zaak ECLI:NL:RBOBR:2022:333 waar onder 3.3 wordt gesteld:
“De rechtbank heeft in een uitspraak van 15 februari 2021 geoordeeld dat, op basis van het Activiteitenbesluit, eerder vergunde rechten met betrekking tot het gehouden veebestand niet vervallen, wanneer gedurende enige tijd de inrichting niet of gedeeltelijk wordt gebruikt. Deze rechten vervallen evenmin wanneer er verzuimd is een melding te doen van een wijziging van de inrichting. Omdat aan een melding geen rechtsgevolgen zijn verbonden (volgens de genoemde uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2019), mogen volgens de rechtbank ook geen rechtsgevolgen worden verbonden aan het mogelijke verzuim om een melding te doen.
De rechtbank ziet geen aanleiding om hierover in deze zaak anders te oordelen”
Maar veel erger werd het nog in 2019 toen de Raad van State tot de conclusie kwam dat de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) in strijd was met het Europese recht. Hierdoor kon ook niet langer staande worden gehouden dat aan dit, aan de PAS verbonden meldingen-systeem, geen rechtsgevolgen verbonden waren.
Consequent als de Rechter hoort te zijn, kwam hij vervolgens tot de conclusie dat de PAS-meldingen nooit formele rechtskracht hebben gekregen en dus is er in de meeste gevallen sprake van een overtreding van de vergunningplicht.
Als gevolg van de PAS-uitspraak in mei 2019 bleken 3.500 meldingen van ondernemers, die te goedertrouw hebben gehandeld, niets meer waard te zijn. En wanneer er wel rechten nodig zijn (iedere uitbreiding boven de 0,005 mol/ha/jaar is immers mogelijk vergunningplichtig), zijn die helaas ook niet meer te krijgen…
Een probleem waar de Minister tot op de dag van vandaag wakker ligt.
Nadat al in 2022 een bedrag van 250 miljoen euro werd gereserveerd voor de PAS melders, volgde het ‘transitiefonds’ waar een bedrag van 25 miljard euro werd gereserveerd onder meer om de PAS melders aan hun rechten te helpen.
Op 12 juni 2023 meldt de Minister dat er ook met de 25 miljard kostende openstelling van de (opkoop-)regelingen voor piekbelasters en landbouwbedrijven nog steeds geen zekerheid is voor de legalisatie van PAS-melders:
“Minister Christianne van der Wal (Natuur en Stikstof) zegt ‘een deuk’ te willen slaan in de stikstofdepositie, maar ze kan niet garanderen dat daarmee voldoende stikstofruimte ontstaat om alle PAS-melders te legaliseren. De minister hoopt dat ongeveer 20% van de ongeveer 2.800 bedrijven die in aanmerking komen voor de opkoop van piekbelasters, daarvan ook gebruik gaan maken.”
Dat gaat over 560 bedrijven dus? Hoe komen we dan aan de andere 2440 bedrijven die de Minister ook zou gaan uitkopen? (zie ook de vorige blog)
Maar even los van de praktische problemen voor Van der Wal, waarover gaat het nu eindelijk?
Het zijn dus 3.500 PAS melders die maximaal 1 mol stikstof depositie hebben op de beschermde natura2000-gebieden. Een mol stikstof weegt 14 gram. Dit betekent 3.500 maal 14 gram, geeft in totaal maximaal 49 kilogram stikstof depositie (per jaar, over heel Nederland verspreid).
Hiervoor werd in eerste instantie 250 miljoen uitgetrokken, ofwel ongeveer 5 miljoen euro per kilo depositie. Een bedrag van 25 miljard geeft de verbazingwekkende uitkomst van 500 miljoen per kilo. En dan nog steeds geen zekerheid?
Het is natuurlijk wel een mooie illustratie van een volledig uit de hand gelopen bestuurlijke aanpak van het ‘stikstof-probleem’ in Nederland
Nieuwe onweerswolken?
In de uitspraak ECLI:NL:RBOBR:2023:2572 van 26 mei 2023 gaat het over een agrariër in de gemeente Grave die zich goed heeft laten informeren over het recht ten aanzien van de meldingen Activiteitenbesluit, zoals hierboven al besproken.
Hij koopt voor een niet onaanzienlijk bedrag een oude boerderij op, en wil vervolgens zijn op de melding gebaseerde rechten verzilveren. Hij vroeg een natuurvergunning aan om vervolgens intern te gaan salderen met de rechten van de onderliggende melding, gebaseerd op de oude hinderwetvergunning uit 1994. Deze vergunning was per 1 januari 2006 is komen te vallen onder de werkingssfeer van het Besluit Landbouw omdat er minder dan 200 stuks melkrundvee werden gehouden.
Het bedrijf was na 2006 echter niet langer in werking zoals het in 1994 is vergund. Maar goed, dat was natuurlijk geen beletsel voor het voortbestaan van de ‘rechten’, zoals we hierboven hebben gezien.
Toch had de ondernemer in kwestie even geen rekening gehouden met de mentale flexibiliteit van het bevoegde gezag en de rechtbank:
