Het is eigenlijk bijzonder hoe gevoelig wij Nederlanders zijn voor “het hoge woord”.
Daar waar de Nederlandse pers toch bekend staat om haar ‘platte vragen’ aan sporters, filmsterren met weinig status en politici, hoort bij de berichtgeving door specialisten en rechtbankuitspraken blijkbaar een ‘zich gepast onthouden van kritische vragen’.
Moeilijke materie uit de mond van een hoogedelgestrenge (ambtenaren schaal 14 en hoger), of zelfs van een weledelgestrenge (schaal 10 t/m 13) hebben toch net dat beetje extra, blijkbaar.
Ik schat zo in dat de leden van het Outbreak Management Team wel in die hoogedele categorie zitten, wat maakt dat er eigenlijk verbazend weinig kritiek kwam op de beslissing van het OMT om – als enig Europese land – een harde lockdown in te stappen, net voor de feestdagen.
Dit betekende een uiteraard een miljardenverlies voor ondernemend Nederland – en daarmee ook voor de Nederlandse Staat – maar ‘men kon niet anders’. De modellen van het RIVM hadden laten zien dat een ramp aanstaande was, die er dus op geen stukken na kwam…
Ik heb mensen voor (veel) minder bedankt zien worden voor bewezen diensten, maar de leden van het OMT zijn de afgelopen dagen in de pers ruim in de gelegenheid gesteld om, zonder al te kritische vragen, hun overwegingen breed uiteen te zetten. (zie o.a. https://nos.nl/index.php/artikel/2415805-rivm-het-kan-nog-weken-duren-voordat-de-piek-is-bereikt) En daarmee de onontkoombaarheid van deze harde maatregel voor Nederland te laten zien.
Ook Nederlandse politici hoeden zich voor een felle discussie met OMT leden, waardoor de in Europa unieke Omikron-misstap (andere landen hadden blijkbaar toch andere modellen), met de mantel der liefde werd bedekt. Het autisme van de Nederlandse wetenschappers in het internationale bedrijf wordt nauwelijks ter discussie gesteld. En dat is wel vreemd.
Nu wil ik me graag verre houden van de Corona-discussies (thuis ben ik toch al de “Wappie-pappie”), maar eenzelfde soort van autisme kenmerkt natuurlijk al jaren het Nederlandse stikstof debat, en daar weet ik wel wat van.
Over meldingen en vergunningen
Een nieuw juweeltje in de vreemde rechtspraak over stikstof is op 25 januari 2022 uitgesproken door de rechtbank Zwolle.
Op een aantal plaatsen (zie link) ben ik al ingegaan op de vernietiging van het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Als gevolg van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, komt onder meer aan de PAS-meldingen geen betekenis meer toe. En dit kan behoorlijk vergaande consequenties hebben.
Eerst wat verduidelijking voor de ‘niet ingewijden’: de Melding is een relatief nieuwe vorm van toestemming verlenen aan een nieuw initiatief, zoals bijvoorbeeld de oprichting van een bedrijf of ook het (ver)bouwen van een woning.
Al in 2012 besloot de Nederlandse regering dat het toch wel erg weinig effectief was om bijvoorbeeld voor iedere nauwelijks milieu-relevante oprichting van een bedrijf ook vele uren te besteden aan een milieuvergunning.
Voor de grote meerderheid van de Nederlandse bedrijven is het daarom voldoende om door middel van een melding aan te tonen dat wordt voldaan aan de criteria van het Activiteitenbesluit. Voor sommige bedrijven met normaliter een zeer kleine milieubelasting (bijvoorbeeld winkels, banken en kantoren) geldt zelfs een volledige vrijstelling.
Dit model bleek aan te slaan. Voor het jaar 2018 zijn er bijvoorbeeld 15.370 meldingen activiteitenbesluit ingediend, tegen 1700 milieuvergunningen en 1644 “milieu neutrale wijzigingen”. (bron: Nulmeting en schattingen aantallen omgevingsvergunningaanvragen en meldingen 2016-2019, Programma Omgevingswet)
Je zou kunnen spreken van een succesvolle aanpak. Mooi is ook dat het niet mogelijk is om bezwaar te maken tegen de acceptatie van een melding, omdat dit alleen een kennisgeving is aan het bevoegde gezag. De enige mogelijkheid tot bezwaar is wanneer aannemelijk kan worden gemaakt dat er bij het ‘nieuwe bedrijf’ toch sprake zou zijn van vergunningplicht.
Het PAS werd na een lange voorbereidingstijd in 2015 van kracht. Naar analogie van de Wet milieubeheer werd er ook in de PAS een meldingen- en vrijstellingensysteem van kracht. Bedrijven die een hele lage uitstoot hadden op Natura 2000 gebieden, waarbij de grens werd gelegd bij minder dan 1 mol (14 gram stikstof) per hectare, maar meer dan 0,05 mol (700 milligram stikstof) per hectare, moesten een melding indienen. Bedrijven met een uitstoot van minder dan 0,05 mol werden als vergunning- en meldingsvrij gezien en konden oprichten en uitbreiden zonder rekening te houden met de Natuurbeschermingswet.
Nu was er bij de Natuurbeschermingswet grote behoefte aan een gemakkelijke afwikkeling van vergunningaanvragen, omdat pas sinds 2004 duidelijk werd dat bedrijven die in de nabijheid van zgn. Natura 20000 gebieden vrijwel altijd een Wnb vergunning moesten hebben. Latere jurisprudentie zorgde ervoor dat deze nabijheid tot een zeer rekkelijk begrip werd. Vrijwel alle bedrijven in Nederland zouden zo’n Wnb vergunning moeten hebben.
Met de introductie van de PAS én het meldingen- en vrijstellingensysteem, werd de opgave om heel ondernemend Nederland binnen 15 jaar te voorzien van een natuurvergunning, toch een stuk eenvoudiger.
Een bijzonder aspect van de uitspraak van 29 mei 2019 was dus dat aan alle ingediende meldingen klaarblijkelijk geen betekenis meer mocht worden toegekend. Dat betekende dus dat een groot aantal bedrijven, die volgens de regels hun bedrijf hadden opgericht of uitgebreid, in de periode 2015-2019, ineens illegaal werden.
Franca Damen vat het als volgt samen:
“Als een bedrijf wel een PAS-melding heeft maar geen natuurvergunning terwijl die natuurvergunning [nu] eigenlijk wel nodig is, dan is dat een overtreding. Dat een PAS-melder te goeder trouw heeft gehandeld, maakt dat niet anders.
Als er sprake is van een overtreding, geldt het uitgangspunt dat het bevoegd gezag daar handhavend tegen moet optreden. Er zijn twee uitzonderingen wanneer van handhaving mag worden afgezien:
– als er sprake is van concreet zicht op legalisatie van de overtreding;
– als handhaving onevenredig is voor de overtreder (in dit geval: de PAS-melder).”
Nu is de eerste weg meestal onbegaanbaar voor een bedrijf wat in de periode 2015-2019 is opgericht. Het betekent nl. dat het bedrijf ergens stikstofrechten vandaan moet halen, maar waar kun je die krijgen?
En dan die tweede weg? Volgens Damen geldt dan het volgende:
“Om te beoordelen of handhaving onevenredig is, moeten de belangen van het bedrijf worden afgewogen tegen de natuurbelangen. Bij het bedrijf spelen bedrijfsbelangen en het belang van de rechtszekerheid. In een recente rechtbank-uitspraak stelt de rechtbank dat de betreffende PAS-melder inderdaad te goeder trouw en in overeenstemming met de op dat moment geldende regelgeving heeft gehandeld. Maar dat mag volgens de rechtbank nog niet automatisch een reden zijn om niet te handhaven. Daarvoor moeten ook de natuurbelangen worden meegewogen.”
Maar hoe doe je dat in geval van stikstofdepositie in een ‘overbelaste situatie’?
Dit is natuurlijk een vreemde zaak. Een initiatiefnemer wil een bedrijf oprichten. De benodigde vergunningen en meldingen zijn akkoord bevonden. De nodige investeringen en bankgaranties zijn op basis hiervan verleend en dus kan er worden gebouwd en geproduceerd worden. Enkele jaren later valt de wettelijke grondslag onder één van de meldingen weg en dat betekent nu dus dat het bedrijf illegaal aanwezig is?
Dit ging zelfs het Ministerie wat te ver. In de wijziging van de Wet natuurbescherming per 1 juli 2021 is dan ook, onder andere, de wettelijke verplichting voor de overheid opgenomen om PAS-meldingen (en ‘PAS-berekeningen’) te legaliseren.
Het probleem is wel; daarmee zijn PAS-meldingen nog niet gelegaliseerd. Hoe dat legaliseren precies zal gebeuren, is nog steeds onduidelijk. Tot welke consequenties dit kan leiden komt tot uitdrukking in de genoemde zaak in Zwolle.
ECLI:NL:RBOVE:2022:196
Op 25 januari heeft de Rechtbank Zwolle een viertal uitspraken gedaan over een viertal biomassa-installaties (bmi’s). In de bovengenoemde zaak met kenmerk ECLI:NL:RBOVE:2022:196 had het bedrijf op 1 juli 2015 een PAS-melding gedaan, die door de Provincie Overijssel was geaccepteerd. Uit de berekening bij de Melding bleek dat de bmi een maximale stikstofdepositie veroorzaakt op het stikstofgevoelige Natura 2000-gebied ‘Vecht- en Beneden-Reggegebied’ van 0,19 mol/ha/jaar.
Dat is dus ruim beneden de kritische waarde van 1 mol/ha/jaar, maar meer dan 0,05 mol/ha/jr, waardoor een Melding voldeed voor de Natuurbeschermingswet.
Aan deze melding kon dus na 29 mei 2019 geen betekenis meer toekomen. De Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (geen fan van biomassa-installaties), verzocht vervolgens om handhaving bij dit bedrijf. Dit op grond van het feit dat er dus geen natuurvergunning voor het bedrijf is.
Maar handhaving betekent in dit geval een sluiting van het bedrijf, wanneer de benodigde stikstof-rechten niet kunnen worden overlegd.
Uiteraard kon het bedrijf deze rechten niet overleggen, het betrof een oprichting van een nieuw bedrijf in 2015 en waar moet je dan die rechten vandaan halen?
Omdat het bevoegde gezag (de provincie Overijssel) sluiting van het bedrijf wel wat erg ver vond gaan en dus weigerde “te handhaven” (o.a. omdat in de stikstofwet de verplichting tot legalisatie is opgenomen), werd door de Coöperatie een rechtszaak aangespannen, om de Provincie tot handhaving te dwingen.
Onder andere over deze zaak (samen met nog drie andere ‘bmi-gevallen’) trof de rechtbank op 25 januari jl dus een ‘edelachtbare beslissing’. De lokale krant de Stentor (andere kranten vonden het blijkbaar geen bijzonder ‘nieuwsitem’) geeft een samenvatting op https://www.destentor.nl/vechtdal/overijssel-moet-optreden-tegen-illegale-biomassacentrales-zoals-in-balkbrug-en-heeten~aa493bfb/
“De provincie Overijssel weigert ten onrechte om op te treden tegen de illegale biomassacentrales in Balkbrug, Daarlerveen, Heeten en Hengelo. Dat bepaalde de rechtbank in Zwolle in een zaak die was aangespannen door milieuorganisatie Mobilisation for the Environment.(…)
Met het vervallen van [de PAS] zijn de biomassacentrales in Balkbrug, Daarlerveen, Heeten en Hengelo feitelijk illegaal geworden. Eind 2019 verzocht milieuorganisatie Mobilisation for the Environment de provincie om op te treden. Het komt er kort op neer dat de milieuorganisatie vindt dat de centrales moeten sluiten, omdat ze met hun illegale stikstofuitstoot het toch al zwaarbelaste milieu verder benadelen.
De provincie greep niet in, waarop de milieuorganisatie besloot Overijssel voor de bestuursrechter te dagen. Een overheid moet in een illegale situatie ingrijpen, tenzij er concreet zicht op legalisatie is of dat ingrijpen meer schade dan goed doet. De provincie meent dat van beide uitzonderingen sprake is.
Zo wordt al gewerkt aan de daling van stikstofuitstoot in Overijssel en aan een legalisatie van de centrales. De betrokken biomassacentrales zijn allemaal legaal opgestart en er ligt een glasheldere opdracht van de minister om over te gaan tot legalisering. ,,Dan is het oneerlijk en onevenredig om van deze bedrijven nu te verlangen dat ze hun activiteiten staken’’, zei de raadsvrouw van de provincie op de zitting in december.
De rechtbank meent echter dat Overijssel hier fout zit. De provincie heeft niet bekeken hoe groot de schade is voor de betrokken Natura-2000-gebieden. Dat handhaving veel ingrijpender is dan de centrales te gedogen, blijkt dus nergens uit. Ook het feit dat handhaving grote financiële consequenties heeft voor de exploitanten van de biomassacentrales, doet er feitelijk niet toe. De provincie kon niet aangeven dat de maatregelen die ze al treft zo effectief zijn, dat het sluiten van de centrales onevenredig zou zijn.”
Een mooi filmpje van de biomassa centrale in Balkbrug is te vinden op https://www.rtvoost.nl/nieuws/279125/Biocentrale-in-Balkbrug-voorziet-1850-huishoudens-en-zuivelfabriek-van-energie. Het gaat dus wel ergens over.
Het Natura 2000 gebied “Vecht- en Beneden-Reggegebied” zal dus door het in werking zijn van de nieuwe bmi maximaal 2,66 gram stikstof per hectare meer belast worden. Dat zijn 33 ganzenpoepjes (zie link).
Ronduit bizar is het dan ook om in de uitspraak te lezen:
“Niet in geschil is dat de bmi van [derde-partij] stikstofdepositie veroorzaakt op Natura 2000-gebieden. Tussen verweerder en eiseres is niet in geschil dat hierdoor niet is uitgesloten dat de bmi significante gevolgen heeft voor Natura 2000-gebieden. (…)
In dit geschil moet de vraag worden beantwoord of verweerder heeft mogen afzien van handhavend optreden, omdat dit onevenredig zou zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. (…)
De rechtbank beantwoordt voormelde vraag ontkennend. Kort samengevat, heeft verweerder in het bestreden besluit geconcludeerd dat handhavend optreden onevenredig is, omdat [derde-partij] geen verwijt van de overtreding kan worden gemaakt, dat er sinds het vervallen van het PAS veel onduidelijk is en dat gewerkt wordt aan mogelijkheden om de overtreding te legaliseren. Verweerder heeft in het bestreden besluit echter niet inzichtelijk gemaakt wat of hoe groot in dit geval de inbreuk is op de belangen die zijn betrokken bij de bescherming van de natuurlijke kenmerken van het betrokken Natura 2000-gebied.
Zo is onduidelijk wat de huidige situatie van de te beschermen natuurwaarden is, in hoeverre de instandhoudingsdoelen voor de te beschermen habitattypen en Habitatrichtlijnsoorten worden gehaald en welke gevolgen de geconstateerde overtreding heeft. Reeds op grond hiervan is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat handhavend optreden onevenredig zou zijn.”
Het verweer van de Provincie Overijssel dat handhaven voor bedrijfsvoerders van de bmi aanzienlijke (financiële) consequenties zou hebben en het ook een aanzienlijke schade zou opleveren voor de rechtszekerheid (wie wil nu nog een melding als dit de consequentie kan zijn?) halen het niet.
Ook voor het argument dat de bmi contracten heeft afgesloten met andere bedrijven over warmtelevering, en daardoor haar activiteiten niet zomaar kan staken, blijft de rechtbank ongevoelig:
“De rechtbank ziet in hetgeen verweerder en [derde-partij] in beroep hebben aangevoerd, geen reden om te oordelen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven. De aangevoerde omstandigheden nemen namelijk niet weg dat nog steeds onvoldoende inzicht is verschaft in de relevante natuurbelangen c.q. gevolgen voor het betrokken Natura 2000-gebied bij de vraag of handhavend optreden tegen de bmi van [derde-partij] onevenredig is.”
Is het alleen mijn gevoel van rechtvaardigheid die hierbij schade oploopt? Ik heb ook weinig op met biomassa verbrandingsinstallaties, maar dit gaat wel erg ver.
Waar staat precies geschreven dat je niet kritisch mag berichten over uitspraken van de rechtbank?
Evaluatie
Vorig jaar heeft de Raad van State, naar aanleiding van de Toeslagenaffaire, lessen geleerd en aan ernstige zelfreflectie gedaan. Met de publicatie het rapport ‘Lessen uit de kinderopvangtoeslagzaken’ (file:///C:/Users/pc/Downloads/reflectierapport_lessen_uit_de_kinderopvangtoeslagzaken.pdf) in november is een eind gekomen aan het reflectieprogramma dat begin 2021 was gestart.
De Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Van Ettekoven meldt de aanleiding hiervoor schuldbewust in het voorwoord:
“De ‘lessen’ uit de reflectie zijn vertaald in actiepunten en aanbevelingen. Er is alle reden om hard te werken aan zo optimaal mogelijke kwaliteit van de bestuursrechtspraak. Dat is nodig om het vertrouwen in de bestuursrechtspraak te herstellen en om te helpen voorkomen dat burgers opnieuw klem komen te zitten tussen de raderen van wetgeving, bestuur en bestuursrechtspraak.”
Een belangrijk item in dit rapport is dat rechters hadden aangegeven dat zij zelf ook uitspraken hadden gedaan op basis van de ‘knellende regelgeving’, maar waarvoor zij zelf juridisch gezien geen ruimte hadden om anders te besluiten.
Dit wordt toegelicht in paragraaf 5.8 van het rapport:
“Naast de reflectie op de behandeling van kinderopvangtoeslagzaken is gekeken naar de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak op andere bestuursrechtelijke terreinen, met bijzondere aandacht voor situaties waarin burgers in de knel kunnen komen door strenge wetgeving en uitvoering.
Dit is gebeurd op basis van oproepen, meldingen en gesprekken. Daarna zijn de binnengekomen reacties geïnventariseerd.”
In een voetnoot op blz. 60 van dit rapport wordt vervolgens aangegeven welke zaaksoorten de rechters als knellend ervaren. Genoemd werden onder andere: “bepaalde soorten vreemdelingenzaken, zaken over verklaringen omtrent gedrag, bijstandszaken, rijbewijszaken, zaken op grond van artikel 13b Opiumwet, besluiten van DUO [Dienst Uitvoering Onderwijs], Wav [Wet ammoniak en veehouderij]-zaken, coronawetgeving, bepaalde belastingzaken en PGB [Persoonsgebonden Budget]-zaken.”
Bij de Wet natuurbescherming hebben de rechters dus eigenlijk niet het gevoel dat ze hier te maken hebben met knellende (en niet rechtvaardige) regels. Hoe kan dat? Net na het jaar waarin er zoveel ophef is geweest over de starheid van de rechtbanken, de Raad van State niet uitgezonderd. En nog geen twee maanden nadat de Raad van State schrijft dat “voorkomen moet worden dat burgers opnieuw klem komen te zitten tussen de raderen van wetgeving, bestuur en bestuursrechtspraak”, wordt hier jurisprudentie gemaakt die in geen enkel ander land begrepen zou worden.
Maar misschien is dat ook wel het probleem; begrijpen wij Nederlanders (rechtbanken en politiek) het allemaal nog wel?
Ganzenpoep
Een flinke indicatie dat in ieder geval de politiek en (politieke) pers moeite heeft met de milieu-topics, blijkt uit de behandeling van het rapport “Verkenning Biogene Stikstofemissies”, met een erratum d.d. 16 maart 2020. Een onderzoek van het RIVM in opdracht van de Tweede Kamer (ik heb hierover al eerder beschreven in deze blog).
Een korte samenvatting: In Nederland overwinteren tot wel 2 miljoen ganzen per jaar. In een bijdrage voor ‘Andere tijden’ vroeg Rypke Zijmaker aandacht voor de mogelijke stikstof-schade door deze dieren op onze natuurgebieden.
Dit dus tegen de achtergrond van het gegeven dat een groep van 10.000 ganzen die een Natura-2000 gebied bezoekt, ongeveer 1,09 ton stikstof deponeert, per dag. Voor alle duidelijkheid; dat is ongeveer 150 miljoen maal de grenswaarde voor vergunningverlening per jaar!
Blijkbaar was het appel van Zeilmaker doorgedrongen tot de Tweede Kamer, waar men er niet goed raad mee wist. De standaardreflex van de politiek is dan dus om naar dé hoogste deskundigen te gaan om advies inzake deze kwestie te verkrijgen.
Geheel conform de opdracht van de Tweede Kamer werd door de belangrijkste bij het RIVM in dienst zijnde stikstofdeskundigen (Bleeker, Wichink-Kruit en Van Zanten) berekend, dat slechts 1,5% van de ammoniak-emissie werd bijgedragen door “wilde dieren”.
En hiermee was de kwestie afgedaan voor de politiek én de pers…
Op de een of ander manier is dus blijkbaar helemaal niet duidelijk dat de schade die ammoniak veroorzaakt de depositie van stikstof is. Stikstof die neerslaat op het gebied waar de ganzenpoep dus al ligt. En bovendien dat de beperkte emissie van ammoniak uit de ganzenpoep (5% van de totaal aanwezige stikstof), in dit geval, de enige stikstof van de ganzenmest is die mogelijk niet in het natuurgebied terecht komt.
Eigenlijk had er dus een andere conclusie moeten zijn (even uitgaande van de vereenvoudiging dat ammoniakbronnen, net zoals Natura 2000 gebieden homogeen over het land zijn verspreid, de stikstofemissie gelijk is aan de stikstofdepositie en dat wild voornamelijk in de Natura2000 gebieden leeft).
Nederland telt 37294 km2, waarvan 15% Natura 2000 gebied.
98,5% van de ammoniak emissie is dus blijkbaar antropogeen. 15% hiervan komt terecht op een Natura 2000 gebied, ofwel 14,775% van de totale depositie.
1,5% van de stikstofemissie komt van wild, dat is 5% van de totale depositie van stikstof van wild in de natuurgebieden. Dat betekent dat 1% van de ‘wilde depositie’ overeen komt met 0,3% van de totale stikstofemissie. We weten dat 95 procent van de door het wild geproduceerde stikstof dus al in de Natura 2000 gebieden ligt. Een eenvoudige rekensom laat dan zien dat 95*0,3= 28% van de ‘totale stikstofdepositie’ dus van wild afkomstig is.
En dat is dan dus het dubbele van de totale antropogene depositie in de Natura 2000 gebieden (de vereenvoudiging dat de totale emissie overeen komt met de depositie klopt niet, maar is een vereenvoudiging ten nadele van deze verhouding, eigenlijk is het aandeel antropogene depositie nog kleiner).
Juridisch probleem
Het grote probleem voor de juristen is dus blijkbaar: hoe kan worden aangetoond, dat ook kleine hoeveelheden ammoniak of stikstofoxiden, die in een natuurgebied terecht komt als gevolg van emissie uit een bedrijf, geen significante effecten heeft? En hoe zit het als er ook als er sprake zou zijn van een ‘overbelaste situatie’?
En het antwoord hierop is verassend simpel, wanneer je doorkrijgt dat de depositie van stikstof niets anders is dan de stikstof die al in het gebied aanwezig is.
Het verhinderen van ‘significante effecten’ kun je immers al bereiken door ervoor te zorgen dat de toename van stikstof-ammoniak wordt gecompenseerd door beheersmaatregelen.
In het bovenstaande geval van de biomassa- installaties zou de ‘schade van de ammoniak-depositie’ al worden gecompenseerd door het opruimen van 33 ganzenpoepjes in het gebied. Dit moet kunnen met een uurtje werk, dus voor ongeveer 50 euro per jaar. Kosten die de bmi’s graag voor hun rekening zouden nemen schat ik zo in.
Mooier zou het natuurlijk zijn dat bedrijven bepaalde beheersmaatregelen zouden gaan treffen (bijvoorbeeld het maaien van het stroomdalgrasland) waardoor vele kilo’s stikstof uit het gebied zouden worden gehaald. Een stikstof-fonds voor bedrijven moet toch haalbaar zijn? Er zou dan zelfs ruimte ontstaan voor hele nieuwe projecten waarbij stikstof vrijkomt. Misschien een ideetje voor Schiphol?
