In een aantal internationale evaluaties over het Nederlandse landsbestuur wordt de nadruk gelegd op de fouten die gemaakt worden door het polderklimaat wat hier aanwezig zou zijn (als er nog vragen zijn over de naam van de website?).
Er zijn wel wat oorzaken aan te wijzen voor de Nederlandse behoefte aan samenwerking. De meest sympathieke is natuurlijk dat in Nederland de polders onder water komen te staan als niet eendrachtig wordt samengewerkt.
Minder sympathiek en ook waarschijnlijker, is dat het een uitvloeisel is van de typisch Nederlandse regentencultuur. De wijze waarop De Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden (Latijn: Belgium Foederatum) werd bestuurd.
Voordat, onder de Franse bezetting, de Nederlandse eenheidsstaat werd gevormd, werd de toenmalige Republiek in toenemende mate bestuurd door een gesloten klasse van Regenten, die zich steeds verder van de rest van de samenleving vervreemdde. Bestuurders werden voor het leven benoemd en om een fel begeerde benoeming in de wacht te slepen, was het nodig dat men zich aanpaste aan de mores van de heersende klassen.
De spoedcursus “Moderne Eenheidsstaat” die de Fransen aan de Bataafse Republiek leerde, leidde inderdaad tot grote veranderingen in ’s lands bestuur, maar het heeft niet voorkomen dat er nog een aantal vreemde relicten uit vroeger tijd zijn overgebleven.
De recente buitenlandse verbazing over onze instituties komt met name tot uiting in een rapport wat eigenlijk buiten het eigenlijke interessegebied van deze site ligt, maar kan worden gevonden in het rapport van de European Commission for democracy through law (Venice Commission) van 15-16 oktober (https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2021)031-e). Ook wel: “de Venetië-commissie” die onderzoek heeft gedaan naar de toeslagen affaire. Hierin wordt onder meer aangehaald:
“Several interlocutors blamed the ineffective parliamentary scrutiny on the high degree of fragmentation in the Dutch Parliament, leading to a strong consensual model of politics (the socalled polder model).
34. While a consensual political culture is generally positive, interlocutors argued persuasively that the specific Dutch version has led to a political culture where criticism of the government from MPs from the governing parties is strongly frowned upon, and which may have a chilling effect on MPs from the government coalition.”
Heel terecht is het politieke lijden van Pieter Omtzigt (duidelijk geen regentenmateriaal) ook even benoemd.
Maar, zoals gezegd, het Nederlandse landsbestuur kent een aantal vreemde uitwassen, die nog duidelijk terugvoeren op de regententijd.
Zo is het voor omliggende landen nog steeds onbegrijpelijk dat hier geen gekozen burgemeester is. zie o.a. het stukje in de Volkskrant van 27 oktober jl. https://www.volkskrant.nl/nieuws-achtergrond/raad-van-europa-wil-gekozen-burgemeesters-in-nederland~b46e6eee/).
Maar ook (en ook hierop is kritiek in het genoemde Venetië-rapport) is er het vreemde artikel 120 van de Nederlandse grondwet, dat het aan rechters verbiedt om wetten te toetsen aan de grondwet, hierover later meer.
De toetsing aan de grondwet wordt geacht te worden gedaan door de wetgevers zelf. De Eerste en Tweede kamer, in samenwerking met de Afdeling advisering van de Raad van State.
Het overleven van dit laatste instituut, de Raad van State, is een ander vreemd relict in het Nederlandse bestuursrecht. Vicepresident De Graaf legt het uit:
“Het zal geen verbazing wekken dat de Bataafse revolutie het tijdelijk einde betekende voor de Raad van State. Dat was tenslotte een institutie van het ‘ancient regime’. Als hier ooit nog eens een populistische revolutie uitbreekt, zal de Raad van State daarvan eveneens slachtoffer worden.
Na de bevrijding van de Franse overheersing werd de Raad van State min of meer in ere hersteld. De Grondwetscommissie van 1814 onder leiding van Gijsbert Karel van Hogendorp wilde zelfs vastleggen dat de vorst alleen zou besluiten ín de Raad. Dat vond Willem I echter teveel van het goede: de Koning wilde wel alle regeringszaken in de Raad aanhangig maken, maar besluiten deed hij alleen. En zo kwam het in de Grondwet te staan.”
Nu kent de Raad van State behalve de Afdeling advisering ook nog de Afdeling bestuursrechtspraak, wat maakt dat de invloed van dit orgaan op de Nederlandse rechtsspraak heel erg groot is, om het voorzichtig uit te drukken.
De introductie die mr. Thom de Graaf, vicepresident van de Raad van State, gaf voor het Juridische Genootschap Nijmegen, op 3 februari 2020, is dan ook treffend te noemen:
“De Raad van State geniet een enorme naamsbekendheid onder de Nederlandse bevolking. Onze afdeling Communicatie meent dat deze bekendheid overeenkomt met die van Johan Cruyff, er zijn bijna geen Nederlanders die er nog nooit van hebben gehoord.
Maar in tegenstelling tot Cruyff waarvan iedereen wel weet dat hij kon voetballen, weten maar weinigen wat de Raad van State precies doet. Soms denk ik wel eens dat dit precies de reden is waarom de Raad van State het al bijna 500 jaar volhoudt: niemand weet er precies het fijne van.
Het is net zoals de 19de eeuwse Britse journalist Walter Bagehot over de monarchie schreef: “Its mystery is its life. We must not let in daylight upon magic.”
Wikipedia meldt echter het volgende over de, weinig mysterieuze, officiële werking van de Raad van State:
“De Raad van State (RvS) is een van de Hoge Colleges van Staat in Nederland, met twee politiek-bestuurlijke taken. Het is zowel een belangrijk adviesorgaan van de regering als de hoogste rechtsprekende instantie die een uitspraak kan doen over een geschil tussen burger en overheid.
Formeel is koning Willem-Alexander als Koning der Nederlanden de voorzitter van de Raad van State. De feitelijke leiding van de Raad van State is in handen van de vicepresident, sinds 2018 is dit Thom de Graaf. De vicepresident en maximaal tien leden worden [nog steeds: ‘voor het leven’ EJ] benoemd door de Kroon.
De Koning is voorzitter van de Raad van State. De vermoedelijke opvolger van de Koning heeft na het bereiken van de leeftijd van achttien jaar van rechtswege zitting in de Raad. (Nederlandse Grondwet, artikel 74, eerste lid, zie ook Wet op de Raad van State, artikel 1 tweede lid.)
De Raad van State is in 1531 opgericht door keizer Karel V als adviseur van de landvoogd en is een van de oudste nog bestaande regeringsorganen ter wereld. Er is discussie over de vraag of beide functies van de RvS, adviseren en rechtspreken, wel goed met elkaar te verenigen zijn binnen één organisatie. Daarover zijn onderling sterk uiteenlopende adviezen uitgebracht, die de regering nog bestudeert.”
Het huidige Nederlandse standpunt is dat dit geen probleem moet zijn.
“De Raad van State is adviseur van de regering en het parlement over wetgeving en bestuur en is de hoogste algemene bestuursrechter van het land. Maar deze taken worden uitgevoerd door twee afzonderlijke Afdelingen, de Afdeling advisering en de Afdeling bestuursrechtspraak.
De vicepresident is voorzitter van de Afdeling advisering, die bestaat uit 20 staatsraden. De vicepresident is niet inhoudelijk betrokken bij het werk van de Afdeling bestuursrechtspraak. Deze heeft een eigen voorzitter, een functie die sinds 1 mei 2017 wordt bekleed de heer B.J. van Ettekoven. De afdeling bestuursrechtspraak bestaat uit 50 staatsraden.
Bij de Raad van State werken ruim 600 medewerkers die de staatsraden ondersteunen in hun werk als wetgevingsadviseur of hoogste bestuursrechter.” (bron: www.koninklijkhuis.nl/)
Dat de vicepresident nauwelijks bemoeienis heeft met de Afdeling bestuursrechtspraak wordt overigens al direct weersproken door de vicepresident van de Raad van State, De Graaf zelf:
“Met enige regelmaat komt de vraag op of die beide Afdelingen met die gescheiden taken niet beter helemaal uit elkaar kunnen worden getrokken door de hoogste bestuursrechtspraak uit de Raad van State te halen. Ik ben daar geen voorstander van om tal van argumenten. Een daarvan is dat de verbinding tussen bestuursrechtpraktijk en de wetgevingskwaliteit nu op een unieke manier plaatsvindt binnen de Raad. Daardoor bestaat er bij ons een overzicht van de staat van de wetgeving en uitvoeringspraktijk van de overheid, die eigenlijk nergens anders voorhanden is. Kennis wordt uitgewisseld en algemene leerstukken worden in interne commissies besproken en verder ontwikkeld.
Bijvoorbeeld vraagstukken van constitutionele aard of over de doorwerking van Europees recht in de Nederlandse rechtsorde. Ook worden gebreken en lacunes die de bestuursrechters in de Afdeling bestuursrechtspraak in de wet signaleren, doorgegeven aan de Afdeling advisering die de ministeries daarop kan wijzen. Hoewel ik geloof ik in het algemeen niet de naam heb om niets te willen veranderen, wil ik mij in dit opzicht wel tot conservatief bekennen. Wat goed functioneert en van grote waarde is, moet niet kapot worden gemaakt.”
De invloed van de vicepresident van de Raad van State is enorm groot. De treffende bijnaam ‘Onderkoning van Nederland’ hoort dan ook bij vicepresident van de Raad van State (een onderkoning (ook wel vicekoning) is overigens een regent die over een deel van een rijk regeert, bijvoorbeeld een kolonie, stad of provincie, in de naam van zijn of haar monarch. bron: Wikipedia).
Geen toetsing nodig
Het integere werken van de Raad van State heeft er voor gezorgd dat Nederland blijkbaar ook nooit de behoefte heeft gekregen aan een zgn. “constitutionele toetsing”. Een toets of de wetten die het Nederlandse parlement maakt ook aan de eisen van de Nederlandse Grondwet voldoen.
De “toeslagenaffaire” heeft echter een donkere schaduw over dit functioneren van de Raad van State geworpen. Zo ook in de al eerder aangehaalde Europese toets van de Venetië-commissie.
De commissie laat enkele stevige kritische voetnoten doorklinken, die kleven aan het Nederlandse bestuursmodel.
“125. An issue that has been raised by several interlocutors is the absence of constitutional review in the Netherlands. Article 120 of the Dutch Constitution the states that “[t]he constitutionality of Acts of Parliament and treaties shall not be reviewed by the courts.” This means that even if a court comes to the conclusion that the law that it has to apply is flagrantly unconstitutional, it still will be obliged to apply that law. This makes the Netherlands the only Council of Europe and Venice Commission Member State that entirely excludes constitutional review.
In practice, it is the Advisory Division of the Council of State that provides a priori advice on the constitutionality of bills. This advisory role is indeed very important and should be preserved. However, the Advisory Division of the Council of State will provide its advice on draft legislation at a given moment in time. It will not systematically be asked for advice also on later amendments in Parliament. More importantly, often unconstitutionality is revealed only in the practice of the application of laws. Article 120 of the Constitution obliges the courts to apply a legal provision, even if it is clearly unconstitutional.
Nonetheless, the absence of constitutional review in the Netherlands is not a problem in most cases. By virtue of the monist system established by Article 94 of the Constitution, human rights protection is well established in the Netherlands. Dutch Courts will not apply a national legal provision when it contradicts international law, notably the European Convention on Human Rights.
However, in the very case of the Childcare Allowance Case, this safeguard of international law did not apply because the Council of State had decided that neither Article 6 ECHR nor Article 1 Protocol 1 ECHR would apply in these cases. The Convention did not serve as a safeguard against the problematic interpretation of the relevant legislation concerning childcare benefits.
There are areas where the ECHR and other human rights conventions do not provide remedies, and where there might be a place for constitutional review or other domestic mechanisms to ensure the constitutionality of laws and decisions.”
Misschien is het in dit kader nog goed om even in het kort uit te leggen waar het misging met “the Childcare Allowance Case”.
Jacob van de Beeten gaf hiervan (Trouw, 5 oktober 2021) de volgende samenvatting:
“De Raad van State houdt ten onrechte vast aan het beeld dat de wet voor toeslaggedupeerden te streng was en de wetgever alle schuld draagt. (…)
Het dominante beeld in de Nederlandse media en onder juristen over de oorzaak van de toeslagenaffaire is dat de wetgever – het parlement en de regering – te strenge wetten heeft gemaakt en dat de rechter de wetgever passief heeft gevolgd. Van de Beeten: “Dit beeld klopt niet, want het is juist de rechter die een actieve rol had door de wet verkeerd uit te leggen.”
De promovendus stelt vast dat de Raad de alles-of-niets aanpak van de Belastingdienst lange tijd heeft goedgekeurd. Zo zijn er uitspraken waarin de Raad instemt met de aanpak van de Belastingdienst om (tien)duizenden euro’s terug te vorderen van ouders die slechts een paar honderd euro aan ontvangen toeslagen niet aantoonbaar hadden gebruikt voor kinderopvang.” (bron: https://www.taxlive.nl/nl/documenten/nieuws/opnieuw-kritiek-op-rol-raad-van-state-in-toeslagenaffaire/)
De suggestie wordt gewekt dat de invloed van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State alleen gold bij de enkele zaken waarover de Afdeling bestuursrechtspraak een uitspraak heeft gedaan. Maar ambtenaren van de belastingdienst waren natuurlijk wel genoodzaakt om de strikte jurisprudentielijnen te volgen, om niet geconfronteerd te worden met rechtszaken waarin vrijwel zeker was dat zij zouden verliezen.
En bovendien, was er bij de totstandkoming van die strenge wet niet een advies van de Afdeling advisering van diezelfde Raad van State nodig?
Dit alles laat dus een stuk van de invloed en macht van de Raad van State zien (ook ten aanzien van de latere beeldvorming van ‘het incident’).
Maar wat heeft dit alles te maken met het klimaat?
De vicevoorzitter
Thom de Graaf is oud voorzitter van D66 (de voorloper van de Nederlandse “Grünen”) en heeft heel duidelijk een ‘groen hart’. Maar hij heeft tegelijkertijd ook duidelijk oog voor zijn eigen belangen.
Op 23 maart 2005 trad hij af als Vicepremier en Minister van Bestuurlijke vernieuwing en Koninkrijksrelaties, omdat het hem niet lukte het ‘kroonjuweel’ van zijn partij D66: “de gekozen burgemeester” ook door de Eerste Kamer te krijgen.
Dit belette hem echter niet om twee jaar later het burgemeesterschap van Nijmegen (Havanna aan de Waal) te accepteren.
Sinds 1 november 2018 is hij dus benoemd als de vicevoorzitter van de raad van State en is daarmee informeel: “Onderkoning van de staat der Nederlanden”.
Hiermee zijn Nederland en het Verenigd Koninkrijk een beetje vergelijkbaar. De Engelse kroonprins en deze Nederlandse onderkoning zijn zeer betrokken bij de klimaatproblematiek.
Van Charles wisten we dat al. Vrijwel iedere bijeenkomst over het klimaat luistert hij op met zijn voorspelling dat over tien jaar de wereld vergaat. En hij is dan ook zo ongeveer de risee van de Britse Royals. Maar van Thom de Graaf zien we de volgende, voor mij nogal heftige verklaring:
Alleen is er één duidelijk verschil. Prins Charles heeft (gelukkig) geen enkele bemoeienis met de besluitvorming over de klimaatadaptie in het Verenigd Koninkrijk en onze ‘Onderkoning” verassend genoeg héél veel…
De Graaf zegt hierover zelf in zijn eerder genoemde toespraak in Nijmegen, nadat hij een uiteenzetting heeft gedaan over het functioneren van “zijn” Afdeling advisering in de dagelijkse praktijk:
“De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak en ik overleggen samen met de hoogste met de leiding van de organisatie belaste ambtenaar, de secretaris van de Raad van State, Rob Visser, over de ontwikkelingen binnen deze Afdeling bestuursrechtspraak en de verbindingen binnen en buiten de Raad van State. (…)
Zoals u waarschijnlijk wel weet adviseert de Afdeling advisering over alle voorstellen van wet en algemene maatregelen van bestuur die haar verplicht worden aangeboden. Dat zijn er gemiddeld tussen de 400 en 450 per jaar, waarvan het overgrote gedeelte (boven de 95%) binnen één tot drie maanden wordt voorzien van een advies. Het gaat om voorstellen van de regering, maar ook om initiatiefvoorstellen van Tweede Kamerleden.
De positie van de Raad in het wetgevingsproces is die van de constitutionele toetser ex ante. Dit heeft natuurlijk ook te maken met het toetsingsverbod aan de achterkant, dat artikel 120 van de Grondwet aan rechters heeft opgelegd. Wat niet achteraf kan, kan wel vooraf, zij het in de vorm van advies.”
Maar dan komt het dus:
“Een andere taak hebben wij er zeer recent bijgekregen.
De nieuwe Klimaatwet schrijft voor dat de Afdeling advisering wordt gehoord over het vijfjaarlijkse Klimaatplan, de jaarlijkse Klimaatnota en de tweejaarlijkse voortgangsrapportage. De eerste keer hebben wij dat in het najaar van 2019 gedaan, met een stevige beschouwing over de klimaatvoornemens die de regering mede op grond van het klimaatakkoord presenteerde. Op grond van onder meer de cijfers van het Centraal Planbureau en het Planbureau voor de Leefomgeving kwam de Afdeling advisering tot de conclusie dat de regering de streefcijfers uit de Klimaatwet (49% reductie van de broeikasgassen in 2030) niet zal halen en dus een stevige extra stap zal moeten zetten.
De Afdeling advisering kijkt niet alleen naar de cijfers maar ook naar het wetgevingsprogramma dat nodig is, de uitvoering in de regio’s en de bestuurlijk-juridische vraagstukken die daarbij opdoemen en de invloed van internationale ontwikkelingen op het Nederlandse beleid. Wij zijn natuurlijk geen raad van milieu-experts maar een college met bestuurlijk, juridisch, politiek en economisch inzicht; daarom laten wij ons voor deze klimaattaak graag bijstaan door een onafhankelijke “expertise-kring” van externe deskundigen, de eerste in zijn soort die ik heb ingesteld.”
Dit is uniek. “Teflon Mark” Rutte is een pragmaticus zoals we hier te lande eigenlijk nog niet hebben gekend, maar dit slaat alles. Hoe kun je aan een adviserend rechtscollege, zonder enige inhoudelijke milieu-expertise en dan nog wel aan Thom de Graaf, deze bevoegdheid laten toewijzen? Hij zal hier best goede redenen voor gehad hebben, maar ik waag te betwijfelen of die allemaal van bestuursrechtelijke aard waren.
Maar ook, hoe kan het integere adviescollege, onze unieke wettentoetser, de Afdeling advisering van de Raad van State, deze bevoegdheid ook accepteren?
De buitenlandse ontsteltenis over bijvoorbeeld de Urgenda-uitspraak in Nederland kun je hiermee dan ook vrij simpel verklaren. Maar De Graaf herkent zich hierin duidelijk niet:
“Want dat is een opmerkelijk fenomeen: kritiek op rechterlijke uitspraken is van alle tijden, ook van politici. In de rechtsstaat zou het logische gevolg dan moeten zijn om wetgeving voor te stellen die de regels scherper of beter maken en de rechter daarmee nieuwe toetsingskaders te geven. En niet om de rechterlijke macht als zodanig op de korrel te nemen. Wie dat doet heeft de Verlichting niet begrepen. Of wil die niet begrijpen. Enfin, daarover misschien een andere keer.”
Ik ben overigens wel nieuwsgierig naar het aantal klimaat-realisten en -sceptici er te vinden zijn in de onafhankelijke “expertise-kring” van externe deskundigen die door De Graaf hoogstpersoonlijk is samengesteld (gokje: geen?).
Het is zoiets als Geert Wilders alle bevoegdheden geven over het immigratiebeleid van Nederland, of Henk Krol het beleid over pensioenen te laten uitstippelen, of Marianne Thieme de maximale omvang van een varkenshouderij laten bepalen.
Er zijn ongetwijfeld nog mooiere voorbeelden te verzinnen, maar niet veel. Hoewel ik ook Jesse Klaver als “onderkoning” niet zou vertrouwen…
Geef een reactie