Volgens de schoolboeken is een beleidsprobleem “de discrepantie tussen een doel en een voorstelling van een bestaande of een te verwachten situatie”. Een probleem is een interpretatie van een ‘problematische situatie’ en dus deels subjectief. Een probleem wordt daarom, wetenschappelijk bezien, beschouwd als ‘een sociale en politieke constructie’.
Het lijkt wat schuiven met definities, maar ik weet niet goed of dit nu een héél verhelderend betoog is. Want ook de als feiten beschouwde gegevens, ontkomen ook niet aan een bepaalde ideologische waardering.
Het is steeds duidelijker geworden dat de kennis van feitelijkheden, die nodig is om een ingewikkeld beleidsprobleem te begrijpen en ‘op te lossen’, niet altijd universeel is. De betrokken belanghebbende partijen zullen ‘kennis’ niet altijd op dezelfde wijze interpreteren of kunnen de zienswijzen van anderen zelfs afwijzen. Dit geldt voor het ene probleem natuurlijk meer dan voor het andere. Problemen die duidelijk zijn (bijvoorbeeld een gevaarlijke verkeersituatie) vereisen een andere aanpak dat problemen waarover de meningen veel meer verdeeld zijn (bijvoorbeeld de coronacrisis).
Beleidsproblemen waarvan wij weten hoe deze in elkaar steken, noemen we sinds het baanbrekende artikel van Rittel en Webber ut 1973 (“Dilemmas in a General Theory of Planning”), getemde problemen. Er bestaat geen of weinig discussie over de ingebrachte kennis, noch over de oplossingsrichting.
Aan de andere kant van het spectrum staan de “wicked problems”, of in mooi Nederlands (als tegenhanger van “getemd”) de “wilde problemen”. Dit zijn problemen waar de ingebrachte kennis ter discussie staat en een brede consensus over de oplossingsrichtingen vooralsnog ontbreekt.
In een fraaie bijdrage over het klimaatprobleem door Judith Curry, (“How we have mischaracterized climate risk”), werkt ze de stelling uit dat, al vanaf begin jaren tachtig, het United Nations Environmental Program (UNEP) de suggestie heeft gewekt dat het klimaatprobleem een “getemd probleem” zou zijn. Een probleem wat simpelweg op te lossen is door het verbruik van fossiele brandstoffen aan banden te leggen. Het is dit perspectief dat volgens haar werd gecodificeerd in het 1992 UN Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) Treaty in 1992, het Kyoto Protocol in 1997 en het 2015 Paris Climate Agreement:
“De verenging van de klimaatwetenschap en de totstandkoming van een consensus over gevaarlijke door de mens veroorzaakte klimaatverandering, hebben niet alleen de wetenschappelijke en sociale uitdagingen al te zeer vereenvoudigd, maar leidden ook tot de goedkeuring van een “voorspel en dan handelen”-strategie om het probleem te beheren en te controleren, ter ondersteuning van beslissingen over de eliminatie van de uitstoot van fossiele brandstoffen die begon in de jaren ’80.”
Nog voordat er serieuze onderzoeken waren gedaan naar de juistheid van de stelling dat kooldioxide wel de bron van het probleem was, werden de klimaatontwikkelingen al voorgesteld als een “getemd probleem”, waarbij de overheden en rechtbanken alleen maar de juiste maatregelen hoefden te treffen om het probleem op te lossen. Door het probleem voor te stellen als een getemd probleem, wat rationeel gemanaged zou moeten worden, bleef serieus onderzoek naar de diverse klimaat gerelateerde oorzaken en hun complexe verbanden achterwege. Curry concludeert:
“Als gevolg hiervan is het beleidsproces dat zich de afgelopen decennia heeft ontwikkeld, niet alleen ontoereikend om de risico’s van klimaatverandering aan te pakken, maar heeft het ook maatschappelijke controverses over klimaatrisico’s aangewakkerd. (…)
De karakterisering van klimaatverandering als een milieuprobleem heeft de culturele en politieke dimensies van het probleem gebagatelliseerd. Veel sociale wetenschappers hebben aangegeven dat de disciplinaire beperkingen, die zijn opgelegd door het IPCC en UNFCCC, veel belangrijke inzichten hebben verwaarloosd die voortkomen uit een breed scala aan deskundige en niet-geaccrediteerde bronnen. (…)
in een poging om politieke wil voor de internationale verdragen op te bouwen, zijn de nadelige effecten van door fossiele brandstoffen aangedreven opwarming overdreven – zware weers-/klimaatgebeurtenissen, zeespiegelstijging en vele nadelige gevolgen voor ecosystemen, gezondheid, economie en geopolitiek, met al hun complexe oorzaken, verward met door fossiele brandstoffen aangedreven opwarming. Verder zijn de risico’s van de uitstoot van fossiele brandstoffen niet in de juiste context geplaatst van andere mondiale en regionale risico’s. (…)
Door de gevolgen van de opwarming van de aarde, los te zien van de vaak overdreven en onjuist voorspelde risico’s hiervan, vermindert ook de urgentie voor het verminderen van de uitstoot van fossiele brandstoffen. Het verkeerd karakteriseren van (mogelijk) toenemende risico’s als urgent, heeft geleid tot beleid dat niet alleen duur en suboptimaal is, maar ook aantoonbaar de veerkracht (en draagvermogen) vermindert. De armste bevolkingsgroepen zouden veel meer baat hebben bij toegang tot elektriciteitsnet en bij het verminderen van de kwetsbaarheid voor extreme weersomstandigheden, dan bij vermindering van de hoeveelheid CO2 in de atmosfeer (als dat al de oorzaak voor de gerezen problemen zou zijn, EJ).
Het moraliseren van de kwestie heeft het probleem vereenvoudigd tot een eenvoudige, rechtvaardige keuze voor waarde: ben je voor of tegen de planeet?
Deze moralisering negeert het begrip voor mensen die zich bezighouden met activiteiten die voor hen van waarde zijn en die koolstof als bijproduct uitstoten. Verder sluit deze bekrompen moralisering systematisch belangrijke ethische waarden uit, zoals het verbeteren van het leven van de miljard mensen die momenteel in onaanvaardbare armoede leven of het beschermen van andere aspecten van het milieu (bijvoorbeeld windmolens in ecologisch waardevolle landschappen, EJ).”
De angst van bestuurders voor wilde problemen
De huidige samenleving is een bij uitstek pragmatische samenleving. Iedere inwoner van de samenleving wordt geacht zijn eigen belangen te behartigen en los te staan van ideologische beginselen die zijn leven zouden sturen. Ideologie lijkt zelfs een ‘handicap’ geworden als we Wikipedia mogen geloven:
“In de normatieve (negatieve) zin is ideologie een verstoring van het sociaal bewustzijn van een groep, waardoor deze zijn eigen belang niet inziet. Eventueel wordt dit verklaard doordat een economisch of politiek dominante groep eveneens ideologisch dominant is en zo zijn heerschappij legitimeert. (…)
Men stelt mensen die sterk een ideologie aanhangen en daar erg principieel/beginselvast in zijn (zie: fundamentalisme) vaak tegenover pragmatische mensen. Desondanks zou men het pragmatisme ook als een, weliswaar beperkte, ideologie kunnen beschouwen. Er ontstaat dus een lineair continuüm: Beginselvast => Pragmatisch.
In het dagelijks leven worden handelingen en ideeën die effectiviteit boven theoretische of morele overwegingen stellen, pragmatisch genoemd.”
De capitulatie van het idealisme ten opzichte van het pragmatisme is in Nederland het best verwoord door Wim Kok die in 1995 meende dat de PvdA nu eindelijk eens haar “ideologische veren” zou moeten afschudden. Het heeft de PvdA, als ideologische partij, windeieren doen leggen.
Er is een pragmatische theorie van de waarheid, die stelt dat een opvatting waar is als het in de praktijk werkt. Waarheid wordt dus niet gedefinieerd aan de hand van een correspondentierelatie of coherentie, maar in termen van praktisch nut en maatschappelijk voordeel. Waarheid is iets dat niet vaststaat, maar mee-evolueert met de inzichten van een samenleving (postmodernisme).
Een dergelijk pragmatisme heeft één gedeeld idee (plan) nodig om te kunnen handelen. De onzekerheid die samen hangt met ‘wilde problemen’ is dan ook het laatste waarop de pragmatische beleidsbepalers op zitten te wachten. Simpelweg omdat ideologische beginselen, om voor deze soort van problemen een zinvol (door de meerderheid gedragen) plan op te stellen, per definitie niet door hen worden erkend.
Het is duidelijk dat de pragmatische benadering, waarin ons huidige kabinet uitblinkt, veel goeds heeft gebracht, maar hopeloos tekortschiet ten aanzien van ‘wilde problemen’.
In een eerdere blog leek het mij nog waarschijnlijk dat de Nederlandse overheid geen enkel belang heeft bij alternatieve oplossingen voor de energieprobleem omdat vol ingestoken wordt op een ‘waterstof-economie’ (zie link), maar in het licht van deze bespiegelingen lijkt dat een wat eenzijdige (negatieve) benadering.
Men wil pragmatisch handelen (Do!) om het probleem in zijn geheel “op te lossen” en als een, in haar eigen perceptie, breed gedragen oplossing, dan niet door iedereen als een goed idee wordt gezien; het zij zo. Dat zal uit de evaluatie (check) dan wel blijken, op basis waarvan we een aangepaste handelswijze (act) opstellen.
Het probleem is alleen dat ook deze aangepaste werkwijze zal uitgaan van het oorspronkelijke idee (plan) en zal alleen ingaan op de redenen waarom de eerder gevonden oplossing voor het oorspronkelijke probleem niet voldeed. Het opstellen van een nieuw plan (op basis van dezelfde probleemstelling) zou dan wel de oplossing moeten geven. Maar dit zal, wanneer de fout juist zit in de probleemstelling zelf, alleen leiden tot een eindeloze herhaling van zetten, zonder dat er ooit een oplossing wordt gevonden.
Een mooi voorbeeld hiervan zijn de klimaatprojecties van het IPCC, waarbij ook de huidige (zesde) lichting van modellen nauwelijks beter lijkt te functioneren dan de eerdere vijf, die allen veel te veel opwarming hebben voorspeld.
De pragmatische rechtspraak
Het is dringen geblazen in een pragmatische samenleving; want wat regelt de regering en Tweede Kamer dan nog en wat wordt bepaald door de rechtspraak, het forum bij uitstek voor de aanpak van getemde problemen?
Om dit te kunnen bestuderen is het goed om de basisidee van een rechtstaat nog eens nader te bezien. Op de website www.denederlandsegrondwet.nl wordt deze kort en bondig uiteengezet:
“De Franse filosoof Montesquieu is de bedenker van de driemachtenleer, ook wel de trias politica genoemd. Volgens Montesquieu’s theorie dient de staat zo ingericht te zijn dat drie machten van elkaar gescheiden zijn en elkaars functioneren bewaken. Het gaat hierbij om de wetgevende macht, de uitvoerende macht en de rechtsprekende macht. Op deze manier zou niet één van deze machten de overhand kunnen krijgen. Het doel van Montesquieu was om tirannie te voorkomen en de vrijheid van de burger te vergroten. Zijn ideeën hebben de staatsinrichting van veel Westerse landen beïnvloed.
In Nederland is de wetgevende macht niet strikt gescheiden van de uitvoerende macht, omdat de uitvoerende macht, de regering, ook wetgevende taken heeft. Deze wetgevende taken deelt de regering met de Staten-Generaal (de Eerste en de Tweede Kamer). Desondanks is de macht van de regering niet onbeperkt. Als uitvoerende macht wordt de regering namelijk gecontroleerd door zowel de Staten-Generaal als de rechtsprekende macht.
De rechtsprekende macht (bestaande uit de rechtbanken, gerechtshoven en de Hoge Raad) kan als onafhankelijk en gescheiden van de overige machten gezien worden, maar de rol van het Openbaar Ministerie en de Raad van State blijven onderwerp van debat.
De kritiek richt zich er hoofdzakelijk op dat het Openbaar Ministerie beïnvloed zou kunnen worden door de uitvoerende macht. Daarnaast heeft de Raad van State, als rechtsprekende instantie, zelf de bevoegdheden om het wetgevingsproces te beïnvloeden door middel van het uitbrengen van adviezen.”
Het is een wat ondoorzichtig geheel geworden, waar ook de betrokken partijen blijkbaar niet goed raad weten. Elisabeth Pietermaat en Jean-Paul Heinrich signaleren hierover bijvoorbeeld een aantal merkwaardige passages in het jaarverslag van het jaar 2018 van de Raad van State:
“De Raad van State stelt vast dat tegenwoordige wetgeving om verschillende redenen niet altijd doet waarvoor zij bedoeld is, te weten het bieden van waarborgen en het stellen van normen. In fluïde maatschappelijke verhoudingen is het van belang dat de wet als pijler zo robuust mogelijk is: de wet moet een pijler van ‘buigzaam beton’ zijn, aldus de Raad van State.
Hoewel de Raad begrip heeft voor de moeilijkheden die de wetgever ondervindt om in een gefragmenteerd politiek en maatschappelijk landschap draagvlak en legitimiteit te blijven vinden voor nieuwe wetgeving, plaatst de Raad kritische kanttekeningen bij de een aantal tendensen die afbreuk doen aan de regierol en functie van de wetgever en daarmee ook aan het maatschappelijk vertrouwen in de wet en het wetgevingsproces.(…)
Deze tendensen zijn volgens de Raad:
Op de eerste plaats moet de wetgever ervoor waken dat zijn rol niet beperkt is tot het afstempelen van de uitkomst van politieke akkoorden en overleg met maatschappelijke organisaties. Het wetgevingsproces is geen stempelmachine van besluiten die anderen dan de wetgever hebben genomen. Een akkoord mag het draagvlak voor politieke besluitvorming vergroten en legitimiteit verschaffen, maar dat neemt niet weg dat de wetgever verplicht blijft om het algemeen belang en de bredere rechtsordening te betrekken bij omzetting van een akkoord in een wet.
Op de tweede plaats is de Raad van State kritisch op het werken met open normen of het formuleren van kaderwetgeving, waarin normstelling in overwegende mate is overgelaten aan regering, bewindspersonen of decentrale overheden.
Op de derde plaats roept de Raad van State op tot een prudent gebruik van experimentenwetgeving, omdat ook die vaak vorm krijgt door in de wet een delegatiegrondslag op te nemen, waarmee afwijking van nader aangeduide wet- en regelgeving mogelijk wordt.
De Raad van State waarschuwt dat als de wetgever het op het punt van de normstelling laat afweten, deze normstelling door anderen moet plaatsvinden: door bestuursorganen, toezichthouders, de samenleving zelf en de rechter. Dat leidt ertoe dat de rechter – meer dan waartoe hij is geroepen – uitspraken moet doen met een rechtsvormend karakter en dat is een gebrekkig lapmiddel. Daarom roept de Raad van State de wetgever op om de regie in het wetgevingsproces terug te nemen.”
Op 1 november 2018 wordt Mr. Th.C. (Thom) de Graaf, groen pragmaticus bij uitstek, Vice President van de Raad van State, ‘Onderkoning van Nederland’. Ik heb er eerder al over geschreven (zie link). En onder zijn leiding voegt de Raad daad bij het woord.
In hoog tempo werden verreikende, en in het buitenland met verbazing ontvangen, uitspraken gedaan ten aanzien van wat door de Raad wordt gezien als “getemde problemen”, zoals de klimaatcrisis (Urgenda I en II en Shell) en de stikstofcrisis (PAS), waar de regering alleen bleef in ongeloof en ook wel radeloosheid omdat ze door deze uitspraken alleen nog maar leek te kunnen reageren op voldongen feiten.
Stikstof
Met name de stikstofdiscussie is in dat verband interessant, omdat dit dus ook werd gezien als een “getemd probleem” waar de rechtbanken op zijn best zijn. De ‘feiten over stikstofprobleem’ waren immers overduidelijk.
De natuurgebieden in Nederland zijn in deplorabele toestand en het WWF stelt haar laatste “Living Planet Report” over Nederland (2020) dan ook vast:
“Onze unieke Nederlandse natuur op land staat er slechter voor dan ooit. Sinds 1990 zijn populaties wilde dieren in zowel open natuurgebieden zoals heide, als in het agrarisch landschap, gemiddeld gehalveerd. Diverse vogel-, vlinder- en reptielensoorten die vroeger algemeen voorkwamen zijn tegenwoordig zeldzaam. (…) Het rapport dringt aan op een snelle en structurele vermindering van stikstof – een belangrijke veroorzaker van verlies aan biodiversiteit – om onze unieke Nederlandse natuur een kans te geven te herstellen.”
Het rapport volgde op de unieke zet van de Raad van State om het maatschappelijk breed gedragen Programma Aanpak Stikstof (PAS), door de regering, in overleg met wetenschappers, juristen, natuurbewegingen en beleidsmakers, vastgesteld na een proces van zeven jaar, in zijn geheel te vernietigen, omdat het Europese Hof, volgens haar, als zodanig besliste.
Maar was dat wel zo? De kernbeslissing van het Hof komt tot uitdrukking in de volgende passage:
“Gelet op het voorgaande dient op de eerste vraag in zaak C‑294/17 te worden geantwoord dat artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat het niet in de weg staat aan een nationale regeling als die in het hoofdgeding, op grond waarvan voor bepaalde projecten die een bepaalde drempel‑ of grenswaarde voor stikstofdepositie niet overschrijden, in het kader van een programmatische aanpak geen individuele toestemming is vereist, indien de nationale rechter ervan overtuigd is dat de passende beoordeling, zoals bedoeld in deze bepaling, die in een eerder stadium is uitgevoerd, voldoet aan het criterium dat er geen redelijke wetenschappelijke twijfel bestaat dat die plannen of projecten geen schadelijke gevolgen hebben voor de natuurlijke kenmerken van de betrokken gebieden.”
Voor degenen die niet gewend zijn om zinnen van 122 woorden gelijk te doorgronden:
De habitatrichtlijn is op zichzelf geen belemmering voor een nationale regeling om drempelwaarden te stellen (zoals in de PAS is gedaan) waaronder geen verdere toestemming meer nodig is.
Dit onder de voorwaarde dat de nationale rechter ervan overtuigd moet zijn dat onder deze drempelwaarde “geen redelijke wetenschappelijke twijfel bestaat” dat deze schadelijke effecten kunnen hebben.
Het is duidelijk dat de nationale rechter hiervan niet overtuigd was. En in die zin was de uitleg van de Raad van State ook misleidend. Niet de Europese regelgeving sprak zich uit tegen de normstelling in de PAS, maar de “nationale rechter” (lees: de Raad van State) deed dit.
Overigens heeft de raad van State ook niet de moeite genomen om uit te leggen waarom. Maar had de regering van Nederland, in de ogen van de Europese Hof, hier niet ook nog iets over te zeggen?
Blijkbaar niet. Carola Schouten, voormalig Minister van Landbouw, schetst de situatie ten aanzien van de stikstofproblematiek, zoals deze bij het kabinet Rutte III leefde, bij de beantwoording van de Kamervragen over de stikstofcrisis als volgt:
“De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft geoordeeld dat de grenswaarde zoals Nederland die hanteerde onvoldoende onderbouwd werd met de passende beoordeling van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) en daarom in het licht van de eisen van de Habitatrichtlijn niet houdbaar is. Het gaat om een uitspraak van onze hoogste bestuursrechter, die voor ons een gegeven is.
De benadering in andere landen focust sterk op meetbare effecten op de natuur. Op dat punt is er niet zoveel verschil van inzicht. In Duitsland wordt daarvoor veiligheidshalve een grens van 7 mol gehanteerd, in België werd 5% van de KDW (wat overigens overeenkomt met 25 mol voor de laagste KDW (EJ)) gehanteerd.
Uit het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State volgt dat een dergelijke drempelwaarde in Nederland niet zonder meer mogelijk is. Er moet worden aangetoond dat uitgesloten kan worden dat de cumulatie van activiteiten onder een drempelwaarde geen significant effect heeft op de kwetsbare natuur in Natura 2000-gebieden. Door een drempelwaarde in te voeren die de cumulatieve effecten daarvan negeert, wordt niet voldaan aan wat de Habitatrichtlijn vereist. (…)
Gelet op de uitspraak van de Raad van State worden de normen in Nederland voor het stikstofbeleid niet aangepast aan het Duitse voorbeeld. Uit de uitspraak van de Raad van State volgt dat de reeds bestaande regelgeving juist strikter moet worden toegepast.”
