In een oud en ten onrechte vergeten artikel van de hand van Jaap Hanekamp en Ian Forrester ‘Precaution, Science and Jurisprudence: a Test Case’(2006) wordt aandacht gevraagd voor het relevante verschil tussen het Voorzorg (Precaution) en het Preventie (Prevention).
In deze dagen dat het voorzorgbeginsel hoogtij viert (o.a. klimaat-, stikstof- en gewasbeschermings-problematiek), leek het mij goed om nog eens terug te kijken naar de oorsprong van dit beginsel en te bezien of de problemen die met de toepassing van dit beginsel samenhangen, zijn terug te voeren op bepaalde onderliggende aannames.
Het artikel van (o.a.) chemicus Hanekamp en jurist Forrester, is wat mij betreft hierin een mooie introductie. Vertaald in het Nederlands stellen de auteurs:
“Hoewel ‘‘voorzorg’’ en ‘‘preventie’’ bijna synoniem lijken, is er een belangrijk verschil tussen beide. Preventie gaat over het voorkomen van schade, in plaats van het herstel ervan na de gebeurtenis. De te vermijden schade wordt duidelijk gedefinieerd als het gevolg van een specifiek proces of product in een causale keten van gebeurtenissen: het snijden van een vinger in een keukenmachine, letsel veroorzaakt door een auto-ongeluk, voedselvergiftiging als gevolg van het consumeren van door voedsel overgedragen pathogenen zoals Salmonella, enzovoort. Preventie houdt dus in dat er maatregelen worden genomen om ervoor te zorgen dat de gevolgen van een reeds geïdentificeerd gevaar zich niet kunnen verwezenlijken, of om de waarschijnlijkheid ervan te verminderen. Dan gaat het dus [bij de bovengenoemde risico’s] om:
eisen dat keukenmachines zo worden ontworpen dat ze niet werken als vingers de messen raken, het verbieden van het rijden boven een bepaalde snelheid, het verbieden van de verkoop van voedsel na een uiterste houdbaarheidsdatum.
Voorzorg gaat echter in essentie een stap verder dan preventie. Hiermee wordt besloten om juridische of politieke interventie, om potentiële schade te voorkomen, niet uit langer te stellen, enkel en alleen op grond van het feit dat er geen volledig wetenschappelijk bewijs is van de causale gevarenketen [belangrijke voorbeelden zijn dan: ‘de invloed van kooldioxide op het klimaat’, of ‘de invloed die reactief stikstof zou hebben op een natuurgebied’, EJ].
Toepassing van het voorzorgsbeginsel betekent dus dat (strengere) regulering in een veel eerder stadium wordt ingevoerd, bijvoorbeeld om een product te verbieden, zelfs voordat het zeker is dat er inderdaad een potentieel gevaar aanwezig is (Wiener, 2001).”
Volgens de auteurs werd het voorzorgsbeginsel pas bruikbaar voor de internationale beleidsvorming op de Rio-top in 1992. De definitie van het voorzorgsbeginsel die werd opgesteld in Rio en werd opgenomen in de Verklaring over Milieu en Ontwikkeling, die aan het einde van de conferentie werd uitgegeven, wordt beschouwd als de meest gezaghebbende definitie van het voorzorgsbeginsel (Sandin, 1995):
‘‘Om het milieu te beschermen, moet de voorzorgsbenadering door de Staten op grote schaal worden toegepast, afhankelijk van hun mogelijkheden. Wanneer er dreiging is van ernstige of onomkeerbare schade, mag het ontbreken van volledige wetenschappelijke zekerheid niet worden gebruikt als reden om kosteneffectieve maatregelen uit te stellen om milieudegradatie te voorkomen.’’
En daarmee gaat het primaat voor de beoordeling van toekomstige ontwikkelingen ineens van wetenschap naar de politiek/ de rechter, waar wordt beslist wat gewenste toekomstige ontwikkelingen zijn of niet, of in termen van de bovenstaande definitie te blijven; wélke maatregelen kosteneffectief zijn om (verdere) milieudegradatie te voorkomen.
Omgevingswet
Hoe diep het voorzorgprincipe al is verankerd in de landelijke wetgeving, blijkt uit de nieuwe Omgevingswet. Bij het opstellen van een strategische visie voor de lange termijn voor de gehele fysieke leefomgeving (omgevingsvisie), is zelfs wettelijk geregeld (artikel 3.3 van de Omgevingswet) dat het bevoegde gezag rekening houdt met ‘de milieubeginselen’: voorzorg, preventief handelen, bronbestrijding en de vervuiler betaalt.
Het voorzorgbeginsel wordt dus min of meer vereenzelvigd met milieuregelgeving, maar dat lijkt niet helemaal terecht. In de uitspraak van het Europese Hof ECLI:EU:C:2017:248 worden zonder al te veel moeite: “het milieu, de gezondheid, de openbare veiligheid, sociale rechtvaardigheid of misschien zelfs moraliteit” genoemd als onderwerpen waar het voorzorgsbeginsel een rol kan spelen.
Zinvolle teksten over de huidige toepassing van het beginsel, kunnen worden gevonden in de ‘factsheet Voorzorgbeginsel’ (zie link), te vinden op de website ‘Parlement en Wetenschap’, een samenwerking tussen de Tweede Kamer en diverse andere relevante partijen.
Hierin wordt onder meer opgemerkt:
“Het voorzorgsbeginsel is alleen relevant als aannemelijk is dat er een potentieel, en voldoende ernstig, risico bestaat voor het milieu of de volksgezondheid, dat regulering behoeft. (…)
Het voorzorgsbeginsel kan pas worden toegepast wanneer de potentieel schadelijke gevolgen door middel van een objectieve en wetenschappelijke evaluatie zijn onderzocht, maar het risico op grond van deze evaluatie niet met voldoende zekerheid kan worden bepaald. (…)
Bij de toepassing van het Unierechtelijke voorzorgsbeginsel worden steeds drie fasen onderscheiden. De eerste fase is de risicoanalyse, de tweede fase betreft de risicobeoordeling en de derde fase betreft het risicobeheer.
Met de eerste fase wordt gedoeld op de identificatie van potentiële risico’s van een activiteit voor het milieu of de volksgezondheid, waarbij geldt dat niet ieder hypothetisch risico tot toepassing van het voorzorgsbeginsel moet leiden. Daarbij spelen de waarschijnlijkheid dat het risico zich verwezenlijkt en de aard en omvang van de mogelijke gevolgen een rol.
De tweede fase betreft de wetenschappelijke beoordeling van de risico’s en de derde fase betreft het risicobeheer op basis van die beoordeling, hetgeen kan inhouden dat de voorgenomen activiteit niet wordt toegestaan als het bevoegd gezag de risico’s van de activiteit op basis van die risicobeoordeling en met inachtneming van het wettelijke kader onaanvaardbaar acht.
Tot slot is van belang dat zowel de bestuursrechter als de civiele rechter jurisprudentie heeft ontwikkeld die bepaalt dat het voorzorgsbeginsel ook moet worden toegepast op grond van bepaalde nationale (open) wettelijke normen.”
Nu is dat laatste best wel van belang. In april 2023 heeft P. Smits in een overzichtsartikel een aantal zaken op een rij gezet. Het voorzorgsbeginsel heeft de rechter van toepassing verklaard bij, onder meer: stikstofemissies bij veehouderijen, gezondheidsrisico’s bij intensieve veehouderijen, legionellabesmettingen, elektromagnetische velden en straling van antennemasten, gezondheidsrisico’s en geluidsbescherming van windturbines, verslechterde luchtkwaliteit, lozing van stoffen in water, bodembeweging bij gaswinning de classificatie van ZZS. En je zou ze bijna vergeten: de Urgenda-zaak inzake het klimaat, het gewasbeschermingsmiddelengebruik bij de lelieteelt, de habitatrichtlijn en dus ook het stikstofbeleid als zodanig.
Ik ben dan ook bang dat het aantal zaken waarbij op basis van een “Unirechtelijke objectieve wetenschappelijke analyse” is geoordeeld dat het voorzorgbeginsel van toepassing moet worden verklaard, verre achterblijft bij wat de nationale rechters inmiddels als ‘dreiging van onomkeerbare schade’ hebben geïdentificeerd. Ook zonder “een gedegen objectieve en wetenschappelijke evaluatie naar de potentieel schadelijke gevolgen”.
Hanekamp en Forrester staan in dit verband stil bij een uitleg van de Europese commissie over het voorzorgbeginsel, waarin onder meer wordt opgemerkt:
“Een [wetenschappelijke] risicobeoordeling moet waar mogelijk worden overwogen bij de beslissing of het voorzorgsbeginsel al dan niet moet worden ingeroepen (…) Het is echter niet in alle gevallen mogelijk om een alles omvattende risicobeoordeling uit te voeren, in welk geval er alles aan moet worden gedaan om de beschikbare wetenschappelijke informatie te evalueren.”
Deze passages lokken bij de auteurs het volgende commentaar uit:
“Het voorzorgsbeginsel kan inderdaad worden ingeroepen ‘‘zelfs als het [potentiële] risico niet volledig kan worden aangetoond.’’ Dus hoewel ons wordt verteld dat het wetenschappelijk onderzoek zo volledig mogelijk moet zijn, geven de [hierboven aangehaalde] zinnen in de mededeling en de algemene strekking ervan aan, dat in verschillende omstandigheden de noodzaak van een grondig onderzoek als onuitvoerbaar of [zelfs] onnodig kan worden beschouwd.
Deze vage formulering van het voorzorgsbeginsel opent de deur voor een bepaald willekeurig element in de besluitvorming over vermeende risico’s. Vermoedelijk zal een risicobeoordeling waarschijnlijk achterwege blijven, wanneer degenen die het risico identificeren, van mening zijn dat een risicobeoordeling niet nodig is, omdat het antwoord voor de hand ligt.”
Al in 2006 zijn er dus vragen naar de maatschappelijke waarde van het voorzorgbeginsel:
“Hoewel de wetenschappelijke gemeenschap specifiek wordt uitgenodigd om bij te dragen aan risicobeoordelingen, aangezien de wetenschap wordt beschouwd als de best mogelijke bron van begeleiding in deze kwesties, lijken “andere mechanismen”, die onnauwkeuriger en bekender zijn dan wetenschappelijk bewijs, de basis te vormen voor de manier waarop besluitvormers en juridische experts het voorzorgsbeginsel toepassen.”
En dit hoeft niet per se te worden gezien als een ‘brevet van onvermogen’, volgens Hanekamp & Forrester:
“De gevolgen van menselijke activiteiten voor de menselijke gezondheid of het milieu zullen onduidelijk en onzeker blijven, deels omdat de wetenschap niet altijd begrijpelijke of betrouwbare informatie kan geven over de effecten van nieuw geïmplementeerde technologieën. Hiervoor zijn verschillende redenen:
gebrek aan gegevens (kennis), onbepaaldheid (niet-causale willekeurige gebeurtenissen of slecht begrepen niet-lineaire interacties), meetfouten, variabiliteit (waargenomen of voorspelde variatie van individuele reacties op een identieke stimulus) of een combinatie hiervan (Klinke en Renn, 2003) [graag wil ik hieraan nog het notoire ‘onderzoekerseffect’ toevoegen, EJ] .
Deze problemen zijn bekend in de medische wereld, waar een goed gedefinieerd en correct gedoseerd farmaceutisch product kan leiden tot sterk uiteenlopende bijwerkingen bij verschillende patiënten. Dit probleem van uiteenlopende toxiciteitsreacties op één specifieke chemische verbinding wordt effectief aangepakt door middel van veiligheidsregels over hoe de verbinding mag worden gebruikt (bijvoorbeeld door artsen en patiënten te waarschuwen voor de mogelijke bijwerkingen). (…)
Wij zijn van mening dat er meer aandacht moet worden besteed aan het identificeren van de situaties waarin het beroep op het voorzorgsbeginsel verstandig zou zijn, en de criteria waaraan beslissingen moeten worden onderworpen; en dat wetenschappelijke kennis en wetenschappelijke methoden een cruciale rol moeten spelen in het hele besluitvormingsproces. Met andere woorden, er moet een duidelijk onderscheid zijn tussen het beroep op voorzorg op wetenschappelijke gronden en het beroep op voorzorg op gronden van het openbaar beleid, als het voorzorgsbeginsel goed moet functioneren als een rechtsbeginsel.”
Mooier kan ik het niet zeggen. Ik kan alleen maar concluderen dat de ontdekking van het voorzorgbeginsel en haar verdere ontwikkeling dus direct verantwoordelijk is voor een groot deel van de blogs die ik de afgelopen jaren heb geschreven.
Maar dit is dus maar het halve verhaal. Het voorzorgbeginsel, wat de afgelopen jaren vooral door de progressieve stroming, met hart voor het milieu, is omarmd, ligt onder vuur. Niet alleen door Hanekamp, Forrester, de klimaatrealisten, ‘stikstofontkenners’ en ikzelf (om er maar eens een paar te noemen), maar vooral ook door de ‘populistische stromingen’, voornamelijk partijen van rechtse signatuur. En dan zien we ook dat in de rechtspraak steeds meer een draai naar deze stroming, met grote steun van de kiezers, wordt gemaakt.
Maar verdwijnt dan met het badwater niet ook de spreekwoordelijke boreling?
Gewasbescherming
In de vele artikelen waarin de waarde van het voorzorgbeginsel wordt betwijfeld, wordt steeds duidelijker dat het voorzorgbeginsel wringt met wetenschappelijke innovatie. Zelfs de Europese rechtbanken lijken een nieuwe koers in te zetten. In de casus ECLI:EU:C:2017:248 wordt bijvoorbeeld aangegeven:
“Het voorzorgsbeginsel rechtvaardigt preventieve maatregelen om risico’s af te wenden die nog niet volledig zijn geïdentificeerd of begrepen vanwege wetenschappelijke onzekerheid. Als dat principe zo breed wordt gedefinieerd, kan het worden opgevat als een breed scala aan risico’s voor uiteenlopende belangen, zoals het milieu, de gezondheid, de openbare veiligheid, sociale rechtvaardigheid of misschien zelfs moraliteit. Als zo’n bredere perceptie echter de overhand zou krijgen, wordt het moeilijk om te bepalen waar de grens moet worden getrokken, zodat het voorzorgsbeginsel niet verandert in een universele bezwering om innovatie te blokkeren. Per definitie impliceert innovatie nieuwigheid in relatie tot de bestaande kennis”.
Een gewillig onderwerp is dan -uiteraard- de omgang met gewasbeschermingsmiddelen. Om in de bewoordingen van de nieuwe -populistische- stroming te blijven: “Leuk dat al die milieumensen alle risico uit willen bannen, maar we hebben nu eenmaal middelen nodig om ons eten te beschermen tegen ‘het ongedierte’, dat onze voedingsgewassen opeet/ of bederft.”
het artikel van J. Adler (2011) zien we bijvoorbeeld:
“Het fungicide ethyleendibromide (EDB) illustreert de risicovolle aard van landbouwchemicaliën. EDB werd gebruikt om schimmel op granen te bestrijden, maar werd in 1983 beperkt vanwege de angst dat het een potentieel kankerverwekkende stof was. Maar schimmels zelf kunnen een bron van kankerverwekkende stoffen in het menselijk dieet zijn. Misschien nog belangrijker is dat de landbouwchemicaliën die EDB vervingen minder effectief waren en in grotere hoeveelheden werden gebruikt, waardoor het risico voor blootgestelde werknemers toenam. Dus hoewel regulering van EDB bepaalde risico’s verminderde, verhoogde het ook andere. De enige manier om te weten of regulering van EDB de bescherming van de volksgezondheid en het milieu verhoogde, is door deze risico’s te vergelijken en ze tegen elkaar af te wegen.”
Het idee spreekt natuurlijk een zekere doelgroep aan, alleen hoe ga je de ene kankerverwekkende stof vergelijken met andere stoffen waarvan je de risico’s niet weet, alleen op basis van de hoeveelheid toegepaste middelen? Om vervolgens tot de conclusie komen dat hierdoor “het risico voor blootgestelde werknemers toenam”?
Meer van dit soort ‘wijsheden’ zijn te vinden in de Europese casus C-616/17 (1 oktober 2019). Hierin staan activisten voor de rechtbank die in meerdere winkels flessen onkruidverdelgers met glyfosaat (Roundup) hebben bewerkt met spuitbussen verf. Bij het politieverhoor wezen verweerders erop dat de middelen die glyfosaat bevatten zich sinds 01.01.2017 achter slot en grendel moesten bevinden en dat de verkoper, de koper van die middelen, in kennis moest stellen dat glyfosaat een kankerverwekkende stof was.
De naar de Europese rechter verwijzende (Franse) rechter, heeft tegen de achtergrond van de omstreden wetenschappelijke gegevens over glyfosaat en gelet op het feit dat [de bepalende] verordening nr. 1107/2009 op het voorzorgsbeginsel is gebaseerd, geoordeeld dat de thans geldende Uniewetgeving mogelijkerwijs ontoereikend is om de mens en zijn omgeving volledig te kunnen beschermen. Derhalve heeft hij het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over een aantal vragen, waarbij met name de vierde vraag van belang lijkt:
“4) Is verordening (EG) nr. 1107/2009 [inzake de toelating van gewasbeschermingsmiddelen] in overeenstemming met het voorzorgsbeginsel, wanneer de hoofdstukken III en IV ervan pesticiden in de commerciële formulering waarin zij in de handel zijn gebracht en waaraan de consumenten en het milieu worden blootgesteld, vrijstellen van toxiciteitsonderzoeken (genotoxiciteitsonderzoeken, carcinogeniteitsonderzoeken, onderzoek van de hormoonontregelende eigenschappen, etc.), en deze slechts onderwerpen aan summiere testen die altijd door de aanvrager worden verricht?”
De advocaat-generaal van het Hof maakt een gevatte samenvatting:
“46. De essentiële vraag aan het Hof is eenvoudigweg of bepaalde algemene, systemische bepalingen van verordening nr. 1077/2009 zo gebrekkig zijn dat zij die verordening ongeldig maken.”
Ik kan bij de inhoudelijke samenvatting van deze vragen kort zijn. En wel omdat de Advocaat Generaal meent:
“Alle op grond van verordening nr. 1107/2009 verrichte beoordelingen, zij het op het niveau van de Unie of op dat van de lidstaten, zijn afhankelijk van indiening van volledige dossiers met gegevens. Indien de regels zijn gevolgd, voldoen die gegevens aan een bepaalde norm die in die verordening en de desbetreffende afgeleide wetgeving is gesteld. Zo moet de aanvrager uit de industrie in zijn dossier voor de goedkeuring van een werkzame stof „collegiaal getoetste wetenschappelijke open literatuur” opnemen, samen met, in voorkomend geval, „officiële of officieel erkende proeven en analysen” en dergelijke proeven en analysen moeten worden uitgevoerd overeenkomstig de regels inzake goede laboratoriumpraktijken.
65. Die uitdrukkelijke eisen beletten dat een aanvrager uit de industrie zelf de nodige onderzoeken voert met toepassing van zijn eigen (eenzijdige) protocollen en (partijdige) normen, en kiest welke gegevens hij in zijn dossier wil opnemen. Verordening nr. 1107/2009 dwingt mijns inziens dus duidelijk tot het tegenovergestelde door objectieve eisen te stellen aan de kwaliteit van de in te dienen gegevens.” (…)
De vierde vraag gaat ervan uit dat verordening nr. 1107/2009 „een vrijstelling [regelt]” van de verplichting voor aanvragers uit de industrie, om gegevens te verstrekken over „[onderzoeken naar de toxiciteit bij langdurige blootstelling] voor pesticiden die in de handel zijn gebracht en waaraan de bevolking wordt blootgesteld” (dat wil zeggen dat die gegevens niet moeten worden verstrekt bij aanvragen voor toelatingen van gewasbeschermingsmiddelen).
Met name hoeven geen volledige genotoxiciteitsonderzoeken, carcinogeniteitsonderzoeken, onderzoeken van de hormoonontregelende eigenschappen (en soortgelijke onderzoeken) te worden verricht, en worden summiere testen voldoende geacht. Die „vrijstelling” staat in contrast met gegevensvereisten voor aanvragen tot goedkeuring van werkzame stoffen.” (…)
“De wettelijke eisen inzake gegevens met betrekking tot onderzoeken naar de toxiciteit voor de menselijke gezondheid verschillen inderdaad naargelang een aanvraag wordt ingediend voor een werkzame stof of voor een gewasbeschermingsmiddel. (…)
De door verordening nr. 284/2013 bepaalde gegevensvereisten betreffen de minimaal vereiste gegevens.(…)
Indien uit een beoordeling blijkt dat er een risico voor de menselijke gezondheid bestaat wegens (bijvoorbeeld) toxiciteit bij langdurige blootstelling, maar niet duidelijk is hoe ernstig dat risico is, staat niets in verordening nr. 1107/2009 eraan in de weg dat de bevoegde autoriteiten de aanvraag voor toelating van dat gewasbeschermingsmiddel op grond van het voorzorgsbeginsel afwijzen.
Uiteraard is het altijd mogelijk om strengere gegevensvereisten voor te schrijven. Een onderzoek naar de toxiciteit bij langdurige blootstelling eisen voordat een gewasbeschermingsmiddel in de handel mag worden gebracht, betekent dat extra kosten moeten worden gemaakt en dat landbouwers slechts op een later tijdstip over dat middel kunnen beschikken om hun gewassen te beschermen.
Zoals vaak het geval is, dient bij regelgeving in dat verband een evenwicht te worden gevonden tussen twee concurrerende belangen: een voldoende hoog niveau van bescherming van mens, dier en milieu waarborgen(64) en het mogelijk maken dat middelen die de productiviteit van de landbouw kunnen verhogen, op de markt worden gebracht. Er zijn geen gegevens aangedragen die steun bieden voor de stelling dat de Uniewetgever een kennelijke fout heeft gemaakt bij het zoeken naar dat evenwicht in verordening nr. 1107/2009.”
Aardig is dat de bovenstaande noot [64] verwijst naar een eerder genoemde auteur in dit artikel:
“[64] Wat de in essentie politieke beslissing betreft over wat dat niveau moet zijn, verwijs ik naar het verhelderende artikel van mijn collega bij het Gerecht, rechter Ian Forrester, in zijn essay „The Dangers of too Much Precaution, waarin hij de uitspraak bespreekt van Chief Justice Burger in Industrial Union Department, AFL-CIO/American Petroleum Institute et al., 448 US 607 (1980), blz. 664, en stelt dat „perfecte veiligheid […] een illusie [is]; regelgeving mag de menselijke activiteit niet verstikken in een poging om het onmogelijke te bereiken” (blz. 213).”
Glyfosaat
Het zou kunnen dat het lijdende voorwerp van de Franse Roudup-bekladders hier bij de rechter een gevoelige zenuw raakte, bij een omvangrijk geschil dat werd begonnen met de publicatie van het International Agency for Research on Cancer (IARC) in 2015, waarin werd gesteld dat Glyfosaat mogelijk voor mensen kankerverwekkend zou zijn – meer specifiek een vorm van lymfeklierkanker, het non-Hodgkin lymfoom (NHL).
Joost van Kasteren heeft voor het inmiddels opgeheven opinieblad Vork, de discussie gevolgd (zie link) en schrijft:
“Een jaar na de publicatie van IARC, concludeerde de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA) dat het hoogst onwaarschijnlijk is dat glyfosaat kanker veroorzaakt, een conclusie die werd ondersteund door vrijwel alle instanties in de wereld die verantwoordelijk zijn voor de toelating van bestrijdingsmiddelen. Inclusief de WHO. Desondanks slaagden Amerikaanse schade-advocaten (ambulance chasers) erin om voldoende patiënten met NHL te vinden om jury’s te overtuigen van de schadelijkheid van glyfosaat. Een akkefietje dat producent Bayer een kleine tien miljard dollar zou gaan kosten.
Weer een jaar later werd in 2017 de toelating van glyfosaat met vijf jaar verlengd en begon tegelijkertijd een nieuwe toelatingsprocedure. Alles werd uit de kast getrokken. Niet een, zoals gebruikelijk, maar vier nationale instanties zouden het toelatingsdossier gaan toetsen. Ettelijke duizenden onderzoeken werden beoordeeld; niet alleen die van de indieners maar ook publiek gefinancierd onderzoek. De conclusie die medio dit jaar werd gepubliceerd luidde kortweg dat er geen aanwijzingen zijn dat glyfosaat schadelijk is voor de gezondheid van mens, dier en milieu. Door het staken van de stemmen van de lidstaten kon de Europese Commissie vervolgens besluiten om de toelating van glyfosaat met tien jaar te verlengen.
Eind goed, al goed zou je denken, maar niets is minder waar. Wat me zorgen baart aan deze gang van zaken die we met Vork al zeven jaar volgen, is het gemak waarmee het gezag van nationale en Europese instituties wordt ondermijnd. Niet alleen actiegroepen maar ook politici, wetenschappers en journalisten (laten we maar geen namen noemen) zien er geen been in om toelatende instanties ervan te betichten dat ze heulen met de industrie ten koste van volksgezondheid en milieu.
Er is best wat aan te merken op die instituties – neem alleen het groeiend aantal eisen aan een bestrijdingsmiddel waardoor een toelating inmiddels gemiddeld zeven jaar duurt en een kwart miljard euro kost. Maar door deze instituties in een kwaad daglicht te stellen, groeit het wantrouwen en wordt uiteindelijk de democratie ondermijnd. Als er geen gemeenschappelijke basis is voor besluitvorming, gevoed door wetenschappelijk inzicht, dan krijgen de schreeuwers de overhand. En erger: ‘the rejection of reason has historically been closely linked with autocracy’ (Dick Taverne in ‘The March of Unreason’, 2005).”
Maar dit alles heeft ook een keerzijde. De naar mijn mening overdreven focus op Glyfosaat heeft er mede voor gezorgd dat de procedure, om een nieuw gewasbeschermingsmiddel toe te laten, nagenoeg onbetaalbaar wordt. Maar hoe zit dat met de 2656 andere middelen en toepassingen die momenteel zijn toegelaten?
In de EU wordt een werkzame stof voor gewasbeschermingsmiddelen afhankelijk van hun EU-classificatie goedgekeurd voor een periode van 7, 10 of 15 jaar. Elke verlenging van een werkzame stof leidt ook tot een herbeoordeling van de toegelaten middelen op basis van die stof (artikel 43 van de verordening 1107/2009).
Gelet op de kosten van een adequate wetenschappelijke toets, is het niet vreemd dat de her-beoordelingen van middelen eindeloos op zich laten wachten, ook voor middelen waar wél gegronde twijfel bestaat of zij wel zo onschuldig zijn als eerder werd gedacht.
En hier zijn we dus…
De kanarie in de kolenmijn
Het probleem van het voorzorgbeginsel wat in het bovenstaande nader is geanalyseerd heeft dus vooral betrekking op een aantal nauw verwante punten:
De wetenschappers zijn in een aantal wezenlijke gevallen niet in staat om het risico van potentieel schadelijke gevolgen van een handeling of door middel, door middel van een objectieve en wetenschappelijke evaluatie adequaat te onderzoeken;
De belangrijkste politieke partijen maken regelgeving om de risico’s van deze handeling of middel te ondervangen;
Of doen dit niet;
Zowel de bestuursrechter als de civiele rechter hebben jurisprudentie ontwikkeld waarin wordt bepaald dat hoe het voorzorgsbeginsel in deze zaken moet worden toegepast;
Of doen dit niet.
Hoe dan ook zit het probleem dus bij de politiek en de rechtbanken, omdat de wetenschap bij een fors aantal complexe zaken dus blijkbaar niet, of onvoldoende, in staat is om, aan de hand van een effectieve (of te dure) risico-evaluatie, alle gevaren met voldoende zekerheid te bepalen.
De politiek, maar ook de rechter hebben zich vervolgens ten aanzien van deze zaken (noodzakelijkerwijs) opgeworpen als ‘toetsende instantie’, maar met het grote (en misschien onvermijdelijke) risico, dat op basis van een onderbuikgevoel kan worden beslist over wat gewenste toekomstige ontwikkelingen zijn of niet. Of beter, dat de politieke kleur van de regering of rechter, bepalend is voor wat als risico wordt gezien.
Eigenlijk is er dus ten aanzien van deze onderwerpen maar weinig progressie geboekt ten opzichte van wijze waarop in voorbije eeuwen werd geregeerd. Met Gezag.
Maar ik heb de stellige indruk dat hierbij wel een aantal stappen worden overgeslagen die in dit kader wel relevant zijn. Dit valt denk het beste te illustreren aan de hand van een analogie.
Het zal voor iedereen duidelijk zijn dat de arbeidsomstandigheden voor werknemers in een kolenmijn niet om over naar huis te schrijven zijn. Het lijf heeft het zwaar te voorduren, het is donker, de geluidsbelasting is oorverdovend, om over de fijnstofproblematiek nog maar te zwijgen. Toch worden mijnwerkers gemiddeld ouder dan de gemiddelde leeftijd van de Nederlanders (een reden waarom ik weinig heil zie in de aanpak van fijnstof, maar dit terzijde).
Toch is/was dat alleen maar mogelijk omdat er een oplossing werd gevonden voor één bepaald soort milieubelasting waarop acuut gereageerd moet worden: mijngas. Dit kleur en geurloze gas (koolmonoxide) verdooft mijnwerkers geleidelijk en heeft vervolgens onvermijdelijk fatale gevolgen.
Om mijngas te detecteren brachten de mijnwerkers kanaries mee in hun werkomgeving, omdat deze kleine vogeltjes veel gevoeliger voor giftige gassen dan mensen. Stierf het vogeltje dan kon dat er dus op wijzen dat er zich ergens een lek bevond.
Dit zien we dus ook in onze huidige leefomgeving beheerst door een voorzorgbeginsel. Er zijn tal van gevaren, maar het geld en aandacht om alles tegelijk aan te pakken is er simpelweg niet. Daarom is het wel van levensbelang om ons te focussen op de ‘kanarie-in-de-kolenmijneffecten”.
De kracht van de wetenschap ligt in het vermogen om te toetsen. Er zijn dus gevallen waar de wetenschap niet effectief kan toetsen, simpelweg omdat ze te complex (of te duur) zijn om het probleem volledig te doorgronden.
Maar de effecten van de Wetten en Rechtspraak kunnen natuurlijk in een groot aantal gevallen wel worden bestudeerd. En het is dan ook volledig onduidelijk waarom bij de ‘voorzorgzaken’ de kwaliteit van de beslissingen niet wordt getoetst aan de hand van empirisch materiaal.
Het is bijvoorbeeld zonneklaar dat bijvoorbeeld bij de toetsing van gewasbeschermingsmiddelen in het verleden grote fouten zijn gemaakt, wat onder meer blijkt uit het feit dat jaarlijks bij een groot aantal middelen de goedkeuring wordt ingetrokken. De totale database van het Ctgb laat zien dat er in Nederland 2657 middelen en toepassingen zijn toegelaten, terwijl er de afgelopen dertig jaar maar liefst 7506 middelen en toepassingen in Nederland toegestaan zijn geweest.
En dan is het zaak om op de effecten van de regelgeving te letten. De grootste onderzoeken ooit naar de terugloop van het aantal vogels in zowel Europa als Amerika (resp. Burns et al. (2021) en Rosenberg (2019)) laten zien dat beide onderzoeken dezelfde groepen vogels identificeren die dringend beschermd moeten worden, namelijk weide-/landbouwvogels, steltlopers en langeafstandstrekkers. Het verlies van inheemse weidevogels wordt volgens de studie van Rosenberg veroorzaakt door habitatverlies en pesticiden, wat een weerspiegeling is van het verlies van weidevogels in Europa (zie link).
Nu had de Advocaat-Generaal in de bovengenoemde Glyfosaat-casus uit 2019 niet het voorrecht om de bovengenoemde studies te kunnen kennen, maar al eerder werden alarmerende geluiden uit onderzoeken over de toepassing van het Europese recht inzake gewasbeschermingsmiddelen te horen. Geiger et al. (2010) stellen in hun studie naar de effecten van gewasbescherming in acht Europese landen:
“We vonden belangrijke negatieve effecten van landbouwintensivering op de diversiteit van wilde planten-,loopkever en vogelsoorten en op het potentieel voor biologische plaagbestrijding, geschat op basis van het aantal bladluizen dat door roofdieren werd gevangen. Van de 13 componenten van intensivering, had het gebruik van insecticiden en fungiciden consistente negatieve effecten op de biodiversiteit. Insecticiden verminderden ook het potentieel voor biologische bestrijding. Biologische landbouw en andere agrarische milieuprogramma’s die bedoeld zijn de negatieve effecten van intensieve landbouw op de biodiversiteit verhoogden de diversiteit van wilde planten- en loopkeversoorten, maar–anders dan onze verwachtingen–niet de diversiteit van broedvogels.
We concluderen dat ondanks decennia van Europees beleid om schadelijke pesticiden te verbieden, de negatieve effecten van pesticiden op wilde planten- en diersoorten blijven bestaan, terwijl de mogelijkheden voor biologische plaagbestrijding verminderd worden.”
– Nu gaat het voedselgedrag van vogels normaliter veel verder dan de grenzen van biologische bedrijven en wordt deze ‘tekortkoming’ in dit onderzoek ruimschoots goedgemaakt door de bovengenoemde studies van Burns en Rosenberg, maar dit terzijde. –
Ook in het vogelvoer, wat we aan tuin- en kooivogels geven, worden nog steeds forse hoeveelheden voor deze vogels schadelijke gewasbeschermingsmiddelen ontdekt (zie link), die volgens de Europese goedkeuring al lang afgebroken hadden moeten zijn. Het aantal leden van de landelijke vereniging van vogelhouders (NBVV) is de afgelopen jaren gehalveerd van 40- naar 20.000, wat naar mijn mening niet kan worden losgezien van deze problematiek.
Dit zijn naar mijn mening heel letterlijke ‘kanarie in een kolenmijn’-effecten.
De huidige regelgeving voldoet blijkbaar niet om de risico’s die met het gebruik van gewasbeschermings-middelen zijn gemoeid, te ondervangen. En dan komt het er, naar mijn mening, bij een rechtszaak niet op aan om aan te tonen dat de regels, waaraan wordt getoetst, in een ideale wereld wél zouden kunnen functioneren, maar dan moet er ingegrepen worden. Voorzorgbeginsel of niet.
En hoe moeilijk kan het dan zijn om juist bij die stoffen die een probleem vormen, in het geval van het vogelvoer de stoffen deltamethrin en het bijbehorende (dit middel versterkende) piperonyl-butoxide, aan een nader onderzoek te onderwerpen? Het is dan dus helemaal niet nodig om álle middelen opnieuw te beoordelen, maar daar waar zich aantoonbare problemen voordoen, is een gedegen onderzoek geen overbodig luxe.
Omgekeerd zien we dat een groot aantal Nederlandse natuurgebieden, ondanks de overmaat van stikstof, het best heel redelijk doen (zie o.a. link), wat de rechter in de casus ECLI:NL:RVS:2023:3129 blijkbaar al deed besluiten:
“Bij een overschrijding van de KDW staat namelijk niet al bij voorbaat of steeds vast dat significante gevolgen kunnen optreden. In verschillende uitspraken heeft de Afdeling geoordeeld dat met een voortoets kon worden volstaan, in situaties waarin het plan of project leidde tot een toename van stikstofdepositie op overbelaste habitattypen (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1110, 9 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1214, en 26 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3093). Of een plan of project moet worden beschouwd als een plan of project dat significante gevolgen kan hebben moet immers per plan of project worden beoordeeld in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen van het betrokken Natura 2000-gebied en in het licht van de specifieke milieukenmerken en omstandigheden van het betrokken Natura 2000-gebied”
Bij gebieden die wel in kwaliteit teruglopen is nader onderzoek zeker gewenst, maar concluderen dat de kwaliteit van alle gebieden minder wordt, omdát er zoiets als een ‘stikstofdeken’ zou bestaan, is onderdeel van een dure cirkelredenering, zoals ik al eerder heb laten zien (zie link). De ‘algehele problematiek’ zoals die op papier bestaat, is dus geen “kanarie in de kolenmijn”. En dan mag de aandacht/ de financiering hiervoor op dit moment best wel een tandje minder.
Resumerend kan dus worden gesteld dat het voorzorgsbeginsel moet worden toegepast “wanneer de potentieel schadelijke gevolgen door middel van een objectieve en wetenschappelijke evaluatie zijn onderzocht, maar het risico op grond van deze evaluatie niet met voldoende zekerheid kan worden bepaald.” (website ‘Parlement en Wetenschap’)
Wetenschappelijk onvermogen ten aanzien van de te onderzoeken onderwerp. Maar toch is de wetenschap vaak wel heel goed in staat om de argumenten die worden genoemd in een Wet, of de uitspraken van een rechter, ten aanzien van dit complexe systeem, te toetsen. Maar dat kan alleen wanneer de Toelichting van de Wet, of genoemde motieven in een rechtszaak, dit ook toelaten.
Een simpele weerlegging van een bezwaar, onder verwijzing naar een veronderstelde wetenschappelijke consensus ten aanzien van het complexe vraagstuk (klimaatverandering), of naar het verzamelde werk van Roland Bobbink (stikstof), volstaat dan dus niet. Er moet sprake zijn van een concreet probleem, wat -in het veld- kan worden onderzocht.
Op een zodanige wijze ruimte bieden voor een wetenschappelijke toetsing van de Wet of rechtspraak, zou dan ook het einde moeten betekenen van de geheimhouding van de ambtelijke adviezen die in dit soort zaken vaak van beslissende betekenis zijn (o.a. de StAB-adviezen, zie link).
Het gaat immers om het expliciet maken van een bepaalde keuze.
Bijvoorbeeld bij een concrete stikstof-beoordeling spelen de vragen: waarom wordt aansluiting gezocht bij een bepaalde Kritische depositie waarde voor een bepaald habitat? Welke concrete onderzoeken zijn in dit verband relevant? Waarom maakt het dan niet uit of er sprake is van natuur of half-natuur? Zijn er ook andere bronnen voor een mogelijke vermestingsproblematiek, zoals het grondwater, welke beheersmaatregelen zijn van kracht, zijn deze adequaat voor het habitat-type, etc…
Uiteraard hoeft het wiel niet bij iedere zaak opnieuw uitgevonden te worden, maar het moet dan wel duidelijk zijn welk onderdeel van de Wettelijke toelichting, of overwegingen van rechtszaak, bepalend zijn geweest.
De “andere mechanismen, die onnauwkeuriger en bekender zijn dan wetenschappelijk bewijs”, zoals Hanekamp en Forrester het zo mooi formuleerden, zouden geïdentificeerd moeten worden, om de ‘schijnzekerheid’, wat het ‘Voorzorgbeginsel’ zo gemakkelijk kan voorspiegelen (zie link en link), ook als zodanig te kunnen herkennen.