Weinig instituten zijn zo onbekend en hebben tegelijkertijd een zodanige invloed op het beleid van de Nederlandse Staat als de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (STAB). De geprivatiseerde afdeling van de adviseurs beroepszaken van het Ministerie van VROM (zie link) adviseert onze bestuursrechters in tal van zaken en vaak zodanig deskundig dat, net zoals in de goede oude tijd van het kroonberoep, in de grote meerderheid van zaken de Bestuursrechter het STAB volgt. Leeman (2008) had berekend dat, ten tijde van het Kroonberoep, in 90% van de gevallen, de ‘ambtsberichten’ van de adviseurs beroepszaken, werden gevolgd.
Op haar eigen website profileert het STAB zich als volgt:
“STAB is een onafhankelijke, professionele organisatie met deskundigen op gebied van het omgevingsrecht. STAB heeft als doel om met heldere adviezen de rechtspraak in Nederland te ondersteunen.
We werken alleen in opdracht van rechtbanken en de Raad van State, waardoor we kunnen garanderen dat we onafhankelijk advies leveren. (…)
STAB heeft kennis op vrijwel alle aspecten van het omgevingsrecht. Het werk varieert van veel voorkomende aspecten zoals geluidhinder, luchtverontreiniging, planschade en natuur(bescherming) tot kleinschalige onderwerpen zoals straling en genetisch gemodificeerde organismen. STAB werkt met kennisgroepen waarin de specialisten kennis met elkaar uitwisselen en samenwerken, en houdt zo de kennis actueel en op het hoogste niveau. (…)
STAB zoekt bij een dossier het beste team van adviseurs. Naast dossieronderzoek, waaronder bijvoorbeeld het narekenen van gegevens aangedragen door partijen, doen wij ook onderzoek op locatie en spreken daar met partijen. Als het nodig is, vragen we ontbrekende stukken op en doen aanvullend literatuuronderzoek. Alle gegevens bij elkaar worden uitgewerkt in het verslag. Dit verslag wordt via onze opdrachtgever aan partijen toegestuurd.
Dit verslag is niet openbaar en kan dus niet worden opgevraagd.”
Geheim
Dat laatste is erg vervelend. De rechter verwijst in zijn uitspraak nogal eens naar de motivering als gegeven in het STAB advies, waardoor we dus wel weten waarom de Bestuursrechter tot een bepaald oordeel komt, maar we kennen als buitenstaander in het geschil de hieraan te grondslag liggende motieven/ argumenten niet.
We weten dus niet hoe het STAB zaken beoordeelt, tenzij je hebt geparticipeerd in de betreffende zaak. En dit geeft organisaties die beroepshalve seriegewijs rechtszaken aanspannen tegen de overheid, zoals bijvoorbeeld het MOB, een fors kennisvoordeel ten opzichte van de gemeenten/ provincies die maar sporadisch hoeven op te draven in Den Haag.
Héél af en toe wordt een STAB advies niet gevolgd en de rechter put zich in dat soort van gevallen ook uit om uit te leggen waarom hij het “onafhankelijke, professionele en heldere advies” van het STAB naast zich neer heeft gelegd. In dat soort gevallen kunnen we dus indirect ook eens horen hoe het STAB tegen bepaalde zaken aankijkt.
25 kilometer
De uitspraak 201702813/17/R3 van 5 april jl. over de 25 kilometergrens als maximale rekenafstand voor de AERIUS-rekenmethode wás zo een zaak. Het negatieve sentiment wat vooraf van de betrokkenen was te horen (‘het slechte gevoel’) had alles te maken met het feit dat het STAB blijkbaar van mening was dat de maximale afstand van 25 kilometer níet mocht worden toegepast.
Kern van de zaak was dat bij doorrekenen van de stikstof-effecten, voor het kunnen realiseren van de doortrekking van de A15 tussen knooppunt Ressen en knooppunt De Liemers, gebruik was gemaakt van de wettelijk verplichte 25-kilometer afkap. Effecten van stikstof buiten de 25 kilometerzone rondom het project mogen niet langer worden meegenomen. De projectleiders hadden dus letterlijk gedaan wat moest van de wetgever, máár voldeed het ook aan de Europese regels? En daarover beslist, zoals bekend (zie link), de raad van State.
Zo ongeveer alle elementen van het berekenen van de luchtkwaliteit en depositie van stikstof zijn in deze uitspraak aan de orde geweest.
Er was een kritische analyse van het Nieuw Nationaal Model (NNM), dat ooit was opgesteld door een projectgroep van deskundigen van TNO, KEMA, KNMI, RIVM en DSM. Er werden een aantal rapporten van het RIVM en van het TNO besproken en als experts werden daar ook nog bij betrokken Prof. dr. Arthur Petersen (programmaleider Methodologie en Modellering bij het Planbureau voor de Leefomgeving en gasthoogleraar aan het Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment van de London School of Economics and Political Science) en last but not least H. Erbrink, van Erbrink Stacks Consult, medeauteur van het NNM.
Uiteindelijk wees toch alles op het gelijk van de Minister, om in ieder geval een grens te trekken ten aanzien van de rekenafstand van AERIUS. Maar de STAB zag, zoals wel vaker bij stikstofzaken het geval is, dat toch even net iets anders. Hiervoor werden (onder punt 26) de volgende argumenten van stal gehaald:
“In het STAB-advies staat dat op basis van de door TNO aangevoerde argumenten kan worden overwogen om een maximale rekenafstand van 25 km te hanteren, maar dat de (wetenschappelijke) noodzaak van die rekenafstand niet uit TNO 1 blijkt. Daarbij wijst STAB erop dat het RIVM heeft aangegeven dat vanuit modeleigenschappen geen eenduidige afstand of waarde is aan te geven waarbij de berekende depositie niet meer aan een bron te relateren is. Ook heeft de commissie Hordijk geen aanleiding gezien om te adviseren dat bij het beoordelen van stikstofdeposities uit moet worden gegaan van een maximale rekenafstand. De keuze voor een maximale rekenafstand van 25 km is, zo stelt de STAB, niet gebaseerd op een nieuw wetenschappelijk milieukundig inzicht.
Over de drie technisch-modelmatige argumenten stelt de STAB het volgende. Volgens het STAB-advies blijkt uit TNO 1 niet waarop de aanname gebaseerd is dat de meteorologische omstandigheden in Nederland ongeveer een uur gelijk blijven. Ook wordt in TNO 1 niet beschreven onder welke wetenschappers of instituten consensus bestaat over het toepassingsbereik van het Gaussisch pluimmodel.
Over de betekenis van de validatie van de modelresultaten van individuele bronberekeningen merkt de STAB op dat de relevante validatiestudies – gezien het beperkte aantal en hun beperkte representativiteit – geen aanleiding kunnen geven om de rekenafstand juist te begrenzen op 25 km. Op basis van deze validatiestudies had volgens de STAB evengoed voor een andere maximale rekenafstand gekozen kunnen worden, of had een maximale rekenafstand achterwege kunnen worden gelaten. Daarbij wijst de STAB erop dat OPS wel is gevalideerd voor berekening van de gecumuleerde landsdekkende depositiebijdragen.
Verder constateert de STAB dat in AERIUS Calculator de beste beschikbare wetenschappelijke inzichten ten aanzien van stikstofdepositie zijn verwerkt, dat OPS de stand der techniek is voor wat betreft het rekenen aan deposities op grotere afstanden van de bron en dat OPS de deposities op grotere afstand dan 25 km van de bron kan berekenen. Dat het voorspellen van depositiebijdragen gepaard gaat met onzekerheden, is inherent aan het gebruik van de rekenmodellen. Volgens de STAB is niet gebleken dat die onzekerheden specifiek samenhangen met het voorspellen van depositiebijdragen op grotere afstand dan 25 km van de bron. “
Dit is geen onafhankelijk, professioneel en helder advies, dit is het slimste jongetje van de klas spelen.
Modeleigenschappen
De STAB had gesteld dat “vanuit modeleigenschappen geen eenduidige afstand of waarde is aan te geven waarbij de berekende depositie niet meer aan een bron te relateren is”.
Maar dit was juist één van de punten waar de commissie Hordijk kritisch over had geschreven. En gelukkig was dat de Raad van State ook opgevallen, of liever had dit (onder 28.2) op juiste waarde geschat:
“In het eindadvies staat: “De mate van detail in AERIUS-berekeningen is volgens het adviescollege niet in balans met de grote onzekerheden die het gevolg zijn van onze beperkte kennis van de fysisch-chemische processen die alleen sterk versimpeld kunnen worden meegenomen. Processen als uitstoot, verspreiding en depositie zijn bij de modellering altijd een versimpeling van de werkelijkheid. […] Hier lopen wetenschap en beleid te sterk door elkaar: omdat het technisch gezien mogelijk is in groot detail te rekenen, wordt dit in het beleidsinstrument toegepast zonder een goede afweging of de berekening de werkelijkheid weergeeft en het bijdraagt aan de totale kwaliteit van de berekening.”
Een goed rekenmodel wordt gevalideerd. Je controleert of datgene wat je berekent ook (ongeveer) overeen komt met wat je in de praktijk meet. Wanneer je dat niet doet, of wanneer het onmogelijk is om dit te doen omdat de concentratie die je berekent zo klein is geworden dat die niet langer meer meetbaar is, dan nog zal een model een bepaalde depositie op een bepaalde afstand doorrekenen. Maar er is dan niemand meer die kan weten of die berekende waarde enigszins overeen komt met de praktijk.
Een model kan immers alleen doen waarvoor het is gemaakt: een uitkomst voor de relatie tussen een (in principe oneindige) afstand en een wiskundige (depositie)functie berekenen. En die laatste bevat onnauwkeurigheden die uiteindelijk voor een steeds grotere afwijking tussen werkelijkheid en model zullen zorgen.
Maar ook het tweede argument van het STAB snijdt geen hout volgens de Raad van State:
“Dat, zoals GNMF en STAB terecht stellen, de commissie Hordijk niet heeft geadviseerd om bij het beoordelen van stikstofdeposities uit te gaan van een maximale rekenafstand, maar andere oplossingen aandraagt voor de optimalisatie van AERIUS Calculator, doet naar het oordeel van de Afdeling niet af aan de relevantie van de vraag naar het toepassingsbereik van OPS voor het berekenen van depositiebijdragen van individuele bronnen.”
De Commissie Hordijk was zeer kritisch ten aanzien van de AERIUS rekenmethodiek als toepassing voor de vergunningverlening. Ze achtte AERIUS hiervoor simpelweg niet geschikt.
In het argument wat nu door het STAB wordt gebruikt, wordt de suggestie gewekt dat de commissie op dit punt weloverwogen geen standpunt heeft ingenomen en daarmee haar goedkeuring voor de methodiek zonder maximale rekenafstand tot uitdrukking heeft gebracht.
Misschien slim, maar waarvoor of voor wie eigenlijk?
Ook het derde argument vindt geen genade in de ogen van de Raad van State:
“Dat geldt ook voor het argument van appellanten dat ook door de STAB is overgenomen, dat aan het toepassen van een rekenafstand geen nieuw wetenschappelijk milieukundig inzicht ten grondslag ligt.
Dat het toepassingsbereik van het model gegeven het doel waarvoor het gebruikt wordt relevant is, is geen nieuw inzicht. Nieuw is wel de verandering dat het model niet meer wordt toegepast in het kader van de toestemmingverlening op basis van een programma (past de depositie van het project in de landelijk vastgestelde depositieruimte), maar voor een individuele projectbeoordeling.
Er is, zoals prof. Petersen stelt, geen nieuw milieukundig inzicht nodig om de noodzaak van een begrenzing van het toepassingsbereik van een model te beargumenteren.”
Commentaar overbodig lijkt mij.
Drie technisch-modelmatige argumenten
“STAB heeft kennis op vrijwel alle aspecten van het omgevingsrecht”. Het zal dus geen verbazing wekken (of misschien ook wel) dat ook het Gaussische model door het STAB ter discussie wordt gesteld: “Volgens het STAB-advies blijkt uit TNO 1 niet waarop de aanname gebaseerd is dat de meteorologische omstandigheden in Nederland ongeveer een uur gelijk blijven. Ook wordt in TNO 1 niet beschreven onder welke wetenschappers of instituten consensus bestaat over het toepassingsbereik van het Gaussisch pluimmodel.”
Maar de Afdeling heeft weinig moeite met deze kanttekeningen. Er wordt precies één paragraaf (30.1) besteed aan deze (on)zin:
“De Afdeling is van oordeel dat in TNO 1 en TNO 3 overtuigend en begrijpelijk is gemotiveerd dat het toepassingsbereik van het Gaussisch pluimmodel wordt begrensd doordat de theorie van dit model uitgaat van constante meteorologische omstandigheden. Ook is aangegeven dat en tussen welke wetenschappers consensus bestaat over het toepassingsbereik. Beide punten worden bevestigd in het expertoordeel en dat voegt daar nog aan toe dat ook buitenlandse experts het oordeel delen over de noodzaak van een afstandsgrens en dat deze ongeveer 25 km bedraagt. De Afdeling ziet in wat in het STAB-advies op dit punt staat geen aanleiding voor het oordeel dat de minister niet mocht afgaan op het standpunt van de deskundigen van TNO en prof. Petersen.”
Ik wil hier graag later nog eens op terug komen.
De validatie van de modelresultaten
Volgens de STAB kunnen de relevante validatiestudies – gezien het beperkte aantal en hun beperkte representativiteit – geen aanleiding geven om de rekenafstand juist te begrenzen op 25 km. Daarbij wijst de STAB erop dat OPS wel is gevalideerd voor berekening van de gecumuleerde landsdekkende depositiebijdragen.
Ook hier is de Afdeling het niet eens met de STAB. In 31.3 is te lezen: “Bovendien komt bij het bepalen van het toepassingsbereik van het model, anders dan waarvan het STAB-advies blijk geeft, betekenis toe aan de beperkt uitgevoerde validatiestudies over concentraties van individuele bronnen.”
Ik denk dat het STAB hier wel een punt had. In 31.1 wordt immers nog aangegeven:
“Het OPS model is niet gevalideerd voor de berekende stikstofdeposities door een individuele bron, omdat die validatie in de praktijk niet uitvoerbaar is. Dit hangt samen met de complexheid van metingen van de droge depositie waarvoor kostbare apparatuur nodig is. Er is echter wel een beperkt aantal validatiestudies op de berekende concentraties door de verspreiding vanuit een individuele bron. De depositie is rechtstreeks gerelateerd aan de concentratie. Daarom geven deze studies volgens TNO 1 ook een goede indruk van het toepassingsbereik voor depositie.
De validaties voor berekende concentraties door een individuele bron hebben vrijwel allemaal plaatsgevonden tot ongeveer 1 km van de bron. In één studie is een hoge bron tot op grotere afstand (15 – 20 km) gevalideerd.
Volgens TNO 1 blijkt uit de vergelijking met concentratiemetingen dat de onzekerheid in de berekende verspreiding vanuit een individuele bron ongeveer 25-35% bedraagt. De onzekerheid van de uit deze concentratie berekende depositie bedraagt naar schatting een factor 2. Die onzekerheid zal groter worden bij toenemende afstand van de bron. Dat en het ontbreken van validaties van individuele bronberekeningen op grotere afstanden, zijn volgens TNO redenen het toepassingsbereik van OPS voor individuele bronberekeningen te begrenzen op 25 km.”
Nu ben ik helemaal niet tegen het gebruik van wat oudere veldproeven. Maar lees ik hier nu goed dat we ons peperdure en wereldwijd bekritiseerde stikstofbeleid baseren op precies drie proeven uit 1956, 1981 en 2006, waarbij de laatste meest relevante (want alleen die gaat over een stikstofverbinding) gaat over een afstand van 300 meter?
Ik blijf deze keer bij het STAB. Er is geen enkele reden om hier 25 km als grens aan te houden. En wat is er te denken van 500 meter, die het RIVM al eerder aandroeg (zie link)?
Maar in deze uitspraak komt nu ook nog eens een nieuw soort van argumentatie ten aanzien van wetenschappelijke uitgangspunten om de hoek kijken. Geïntroduceerd door de commissie Hordijk en expliciet gemaakt door expert-deskundige prof.dr. A. Petersen: schijnzekerheid.
“De minister heeft prof. Petersen gevraagd om een onafhankelijk expertoordeel over de wijze waarop de maximale rekenafstand van 25 km bij project-specifieke berekeningen van stikstofdeposities is onderbouwd. Petersen stelt dat bij gebruik van een model voor een bepaald (beleids)doel eerst moet worden bepaald wat het wetenschappelijke toepassingsbereik is van een model.
Het toepassingsbereik geeft aan waar het model betrouwbare uitspraken kan doen, gegeven het doel waarvoor de rekenresultaten worden gebruikt. Als de resultaten te onzeker zijn, (er is sprake van ‘schijnzekerheid’), dan is het model onvoldoende betrouwbaar, dat wil zeggen, niet geldig voor gebruik. Petersen wijst er daarbij op dat de wetenschap geen ruimte laat voor een eventuele beleidsmatige keuze om bewust door te rekenen met schijnzekerheid, omdat schijnzekerheid zoveel mogelijk moet worden beperkt. Om de schijnzekerheid systematisch te beperken is een schatting nodig van de afstand waarbinnen de resultaten nog betrouwbaar zijn. Een model heeft dus altijd een begrenzing.”
Ook dit is een punt om nog eens nader te bespreken. Maar in de context van de uitspraak: het lijkt een uitstekend nieuw vertrekpunt.
Het voorspellen van depositiebijdragen gaat gepaard met onzekerheden
Volgens het STAB hoeft er geen maximale rekenafstand voor AERIUS te komen want “het voorspellen van depositiebijdragen gaat gepaard met onzekerheden en is niet gebleken dat die onzekerheden specifiek samenhangen met het voorspellen van depositiebijdragen op grotere afstand dan 25 km van de bron.”
Een fijne drogreden natuurlijk, het lijkt me een non sequitur. Er zijn nauwelijks verificatietoetsen gedaan, dus is niet gebleken dat die onzekerheden specifiek samenhangen met het voorspellen van depositiebijdragen op grotere afstand dan 25 km van de bron. Maar ook niet op 600 meter van de bron.
Maar dat alles staat natuurlijk los van de vraag of een maximale rekenafstand voor AERIUS gewenst of zelfs noodzakelijk is, in het licht van de vorige bijdrage van prof. Dr. A. Petersen.
Maar de Afdeling lost ook dit probleem listig op in zijn samenvattende conclusies:
“De Afdeling komt gelet op wat hierboven is overwogen tot het oordeel dat de minister op basis van de technisch modelmatige argumenten die in TNO 1 staan, redelijkerwijs kon komen tot een begrenzing van het toepassingsbereik van OPS voor individuele bronberekeningen op 25 km. In TNO 1 is overtuigend onderbouwd dat een Gaussisch pluimmodel in Nederland een toepassingsbereik heeft van 25 km. Dat toepassingsbereik is door een aantal deskundigen ook vastgesteld voor het NNM, dat ook een Gaussisch pluimmodel is. Bovendien wordt ook in ons omringende landen uitgegaan van een toepassingsbereik van 10 of 20 km bij dergelijke modellen.
Het toepassingsbereik van het Gaussisch pluimmodel voor individuele bronberekeningen wordt voorts begrensd doordat dit model voor berekeningen van individuele bronbijdragen niet is gevalideerd voor afstanden groter dan 20 km. Uit de enkele validaties die wel beschikbaar zijn tot 20 km komt naar voren dat de resultaten over het algemeen nauwkeurig zijn tot een factor 2. Omdat de onzekerheid toeneemt bij toenemende afstand tot de bron is aannemelijk dat de onzekerheid in de berekende depositiebijdrage van een individuele bron op afstanden buiten 25 km groter is dan een factor 2.”
Ik ben niet overtuigd geraakt, maar het is beter dan niets…
De rol van de STAB
Het lijkt me dat de STAB naar aanleiding van dit alles toch eens bij zichzelf te rade moet gaan. Gaat de pretentie om overal verstand van te hebben misschien wat te ver?
Waarom is de STAB overkritisch op de argumenten van de minister en zijn/haar deskundigen, maar laat ze de argumentatie van de appellanten in deze kwestie nagenoeg ongemoeid?
Het lijkt de meest gemakkelijke weg. Zou het kunnen zijn dat de eindeloze stapel van juridische bezwaren die door bezwaarmakers als het MOB in de loop der jaren zijn aangedragen, toch iets hebben gedaan met de juridische veerkracht van een adviserend orgaan?
Het lijkt erop dat juist in dit soort zaken, waarbij het niet de wetskennis, maar veeleer technisch kunnen bepalend is voor de waarheidsvinding, een andersoortig adviescollege samengesteld zou moeten worden. In een wereld waarbij ingewikkelde milieutechnische vragen een steeds belangrijker rol gaan spelen bij de ruimtelijke inrichting van dit land, past het misschien niet meer om juridische adviezen door adviesorganen te laten opstellen, die hierop eigenlijk helemaal niet zijn toegerust. Waarom moet een (van oorsprong) strikt juridisch georiënteerd adviseurscollege plotseling adviseren over technische modellering van de werkelijkheid, waarbij consensus inderdaad een gemakkelijk te hanteren hulpmiddel is, maar waarbij inhoudelijke wetenschappelijke kennis in feite onmisbaar is geworden bij het kunnen beoordelen van wet- en regelgeving.
Zoals hierboven te zien is wordt de plank dus nogal eens mis geslagen, maar niet bij elke rechtszaak zullen de tegenspelers bestaan uit de deskundigen van het RIVM en van het TNO, Prof. dr. Arthur Petersen en H. Erbrink, die dit ook aan kunnen tonen.