Nederland kent (als enige land in West-Europa) geen Toetsing van formele Wetten aan de Grondwet (constitutionele toetsing ), ik heb er al eerder over geschreven (zie hier).
Daar staat tegenover dat sinds 1919 in Nederland wordt aanvaard dat “volkenrechtelijke normen”, zodra zij voor Nederland bindend zijn geworden, gelding hebben in de nationale rechtsorde. In 1953 is deze regel opgenomen in artikel 93 van de Grondwet.
Het internationale recht heeft echter sinds het einde van de Tweede Wereldoorlog een grote ontwikkeling doorgemaakt, die in 1953 nog maar pas was begonnen. Veel van de in deze verdragen opgenomen normen zijn fundamenteel van aard. Het zijn regels die voor alle mensen gelden, ongeacht de traditionele, culturele en politieke verschillen tussen de landen. Het is daarom niet meer dan logisch dat internationale normen een hogere rang innemen dan nationale regels.
Heeft de wetgever een wet vastgesteld, en acht hij deze dus in overeenstemming met internationale bepalingen, dan dient de rechter aan dat oordeel te zijn gebonden. Een grondbeginsel van ons staatsbestel is de onschendbaarheid van de wet. Het belang van de rechtszekerheid eist dat de verbindendheid van wetten niet bij de rechter ter discussie kan worden gesteld. Maar is dat nog steeds zo?
De onschendbaarheid van de Wet
De keerzijde van hun fundamentele en algemene karakter van de internationale rechtsregels is dat veel normen van internationaal recht noodzakelijkerwijs vaag zijn. Zo ook het in de richtlijn 92/43/EEG van de Europese Unie, beter bekend als de Habitatrichtlijn. In artikel 6, tweede lid wordt gesteld:
“De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.”
Misschien om de reikwijdte van een en ander te testen, maar natuurlijk ook vanwege de grote bekommernis met het milieu, vooral in relatie tot de stikstofproblematiek, had de Raad van State nu een pre-juridisch oordeel van het Europese Hof gevraagd, o.a. over dit ‘significante effect’.
Het ging dus over de vraag of de (met een overweldigend politiek draagvlak vastgestelde) Programatische Aanpak Stikstof (PAS), wel voldeed aan de criteria van de Habitatrichtlijn.
Het was een stap waar de Onderkoning Thom de Graaf zich zeer tevreden over toonde. In een lezing voor juristen in Nijmegen gaf hij aan:
“Een laatste interessante ontwikkeling voor de Afdeling bestuursrechtspraak – er zijn er vele maar in dit tijdsbestek ben ik gedwongen te kiezen – is de toename van de zogenoemde prejudiciële vragen. De Afdeling bestuursrechtspraak kan in geschillen waarin Europeesrechtelijke vragen spelen een prejudiciële vraag stellen aan het Europese Hof van Justitie in Luxemburg. Zij deed dit bijvoorbeeld in de kwestie van de inmiddels beruchte PAS-regeling. Daarin werd een toename van stikstofdepositie in een Natura2000-gebied vooraf geaccepteerd als in de toekomst maar effectieve maatregelen zouden worden genomen om die depositie te verminderen. Op deze manier werd dus ‘op de pof’ geleefd.
Het Hof van Justitie in Luxemburg oordeelde in 2018 dat een dergelijke regeling in strijd is met de Europese Habitatrichtlijn en de Afdeling bestuursrechtspraak heeft dit oordeel in haar uitspraken sinds medio 2019 gevolgd. U weet welke discussies dat inmiddels allemaal heeft opgeroepen.”
Het Europese Hof kwam dus met het oordeel dat de onderliggende motivering van het PAS niet deugde (ik heb hier al vaker over geschreven, o.a. hier en hier), waarna de Raad tot het (volgens mij onnodige) oordeel kwam dat de gehele PAS en alle hierop gebaseerde rechtsgevolgen vernietigd diende te worden (maar waarom in dit geval bijvoorbeeld geen bestuurlijke lus?).
Deze vernietiging gold dus ook voor de in die tijd gelegaliseerde bedrijven, waarvan er nu dus een flink deel zonder bestaande rechten zit en van de Rechtbanken wel mogen sluiten. (zie hier)
Het Pauperparadijs
Nadat de toneelvoorstelling “Het Pauperparadijs” ook al moest worden afgelast, omdat ook hier geen natuurvergunning voor kon worden verleend, was voor Willemien Meeuwissen, VVD-fractievoorzitter in Provinciale Staten van Drenthe, de maat vol.
In een opiniestuk van het Dagblad van het Noorden, 23 februari jl., laat ze horen dat het wat haar betreft genoeg is geweest:
“Jarenlang hebben we in Nederland een goede balans weten te vinden tussen de verschillende waarden die van belang zijn bij het gebruik van de ruimte. We hebben bedrijvigheid nodig, en banen, waarop onze maatschappij draait. We willen fijn kunnen wonen en leven in een schone en gezonde omgeving. We willen iets leuks kunnen beleven in onze vrije tijd. We willen mooie dorpen, weilanden en natuur, iets waarmee we ons in Drenthe echt onderscheiden van de Randstad. We willen goede wegen zonder files en snel openbaar vervoer.
Steeds maakte de politiek afwegingen bij het ruimtegebruik, waarbij al deze belangen in het oog werden gehouden. Op de ene plek iets meer van het ene, op de andere plek iets meer van het andere. Daar kwamen we samen wel uit.
Maar nu is het een heel ander verhaal. Door de stikstofregels en natuurwetten en door de manier waarop de rechter er mee omgaat, mag er helemaal niets meer. Nederland gaat op slot. De bouw van huizen waar zoveel mensen al heel lang op wachten, de aanleg van wegen en fietspaden, de organisatie van culturele en sportevenementen, boeren die willen investeren in hun bedrijf…. Door al deze plannen gaat zonder veel moeite een streep.
Altijd wel iemand die naar de rechter stapt
Als een provincie of gemeente zich in allerlei bochten wringt en toch een vergunning verleent, is er altijd wel een inwoner of organisatie die naar de rechter stapt. Er kan zo niets meer worden afgewogen, immers, elke ontwikkeling wordt door een tegenstander via een rechter stopgezet of getraineerd. Ook als een meerderheid van gekozen politici vóór het plan is.
De ruimte om de balans te zoeken tussen alle verschillende waarden, en daarbij zorgvuldige afwegingen te maken, droogt op. Politici en de overheid zijn met handen en voeten gebonden aan de vele (zelf vastgestelde) wetten en regels. Met als trieste gevolg dat de ontwikkeling van Nederland vastloopt. Nederland wordt gegijzeld.
Belangenafweging dient weer teruggebracht te worden naar de politiek, waar die thuishoort. Daarom doe ik een klemmend beroep op wetgevers in Den Haag, Brussel en ook hier in Drenthe, om dit tij te keren: zorg voor wetgeving die ruimte laat voor afwegingen. En ik vraag ook de rechtsprekende macht om hulp: welke mogelijkheden zien zij?”
Mogelijkheden?
Ik ben benieuwd of er al iemand heeft gereageerd.
Maar een dergelijke reactie had vanuit politiek Den Haag wat mij betreft al eerder mogen komen. Waarom is deze materie juridisch gezien zo lastig?
Allereerst is het natuurlijk bijzonder dat nieuwe wetenschappelijke inzichten ten aanzien van de stikstofproblematiek blijkbaar geen kans van slagen hebben in een rechtszaak. Hiervoor zorgt een standaardregel in de stikstofuitspraken:
“Niet in geschil is dat de [inrichting] van [derde-partij] stikstofdepositie veroorzaakt op een Natura 2000-gebied. Tussen verweerder en eiseres is niet in geschil dat hierdoor niet is uitgesloten dat de [inrichting] significante gevolgen kan hebben voor het Natura 2000-gebied, zodat voor de [inrichting] een Wnb-vergunning vereist is.”
Ook al kom je dan met een leger aan argumenten (voor geïnteresseerden zie o.a. hier en hier), nooit kan worden ‘uitsloten’ dat er een (significant) effect is. Maar dat geldt natuurlijk ook voor het uitlaten van een hond in een Natura2000 gebied, picknicken in zo’n gebied, fietsen, een theatervoorstelling, etc. etc. Welke wetenschappelijke argumenten je ook aandraagt, ik vrees dat dit alles juridisch weinig hout snijdt.
Wat is dan nog wel mogelijk? Misschien een vraag van de Minister om een nadere toelichting van de Europese Commissie ten aanzien van wat nu moet worden verstaan onder “significant effect”? Het is immers helemaal niet zeker (en wat mij betreft zelfs onwaarschijnlijk) dat het Europese Hof zich aansluit bij de Nederlandse definitie. Want naast het gegeven dat de wetenschappelijke onderbouwing voor de zgn. ‘kritische depositie waarden’ (KDW) aan alle kanten rammelt (zie hier), betekent een dergelijk kleur bekennen dat deze definitie dan ook geldt voor landen als Duitsland, Frankrijk en andere grote EU-deelnemers, waar deze problematiek tot dusverre helemaal niet speelt. En waar men hier ook helemaal niet op zit te wachten…
En wat te denken van een verbeterde PAS bijvoorbeeld? Een nadere studie van de uitspraak van het Europese Hof laat immers zien dat zij het eigenlijk in grote lijnen met de PAS regeling eens was.
Inderdaad was de onderliggende motivering juridisch aanvechtbaar (uitbreiding is mogelijk omdat er in de toekomst minder stikstof zal worden uitgestoten), maar met een andere motivering (bijvoorbeeld: “stikstoftoename zal worden gecompenseerd door compenserende maatregelen”), is dit echt wel recht te breien. (zie ook hier)
Waarschijnlijk is het vooral de uniekheid van het gebeuren; een politiek gedragen regeling, die dus blijkbaar toch vernietigd kan worden door de Rechter, die de Nederlandse politiek heeft verlamd.
Milieuactivist Johan Vollenbroek heeft zich al volledig ingesteld op de nieuwe juridische werkelijkheid. Bij zijn verklaring waarom hij nogmaals gaat proberen om de woningbouw in Nederland te blokkeren (zie link) merkt hij op dat het niet zijn schuld is, maar die van Rutte III.
Want die had, in de ogen van Vollenbroek: “De woningbouw apart [moeten] nemen en daarvoor een uitzondering vragen in Brussel. „Dat mag. Je hoeft alleen te melden dat je dat van plan bent. Vervolgens mag je na het voldoen aan een aantal voorwaarden toestemming geven voor de bouw van huizen. Iedereen begrijpt dat er een woningtekort is, en daarom zal ook Brussel dat wel toestaan.”
Maar dat belet Vollenbroek natuurlijk niet om de regelgeving aan te vallen, hoewel dus volgens Vollenbroek zelf blijkbaar iedereen begrijpt dat er woningtekort is.
Wanneer je bezwaar gaat maken tegen iets waar je het eigenlijk wél mee eens bent, dan lijkt me dat er toch sprake is van een psychopathologisch ziektebeeld, wat in een zekere zin wel lijkt op kleptomanie en pyromanie en waarvoor “appellomanie” waarschijnlijk een adequate uitdrukking is. Iets wat blijkbaar mede mogelijk wordt gemaakt door de Postcodeloterij (zie link). Maar dit terzijde.
Het vorige kabinet Rutte was er nog vanuit gegaan dat het opnemen van de uitzondering voor bouwen in de stikstofwet toereikend zou zijn om de bouw van woningen veilig te stellen, maar Vollenbroek lijkt er op te rekenen dat ook deze Wet wel zal worden vernietigd door Europa.
Zelfs een wet is blijkbaar niet meer veilig. De politiek heeft niet langer het laatste woord en dat is in de lange Nederlandse geschiedenis nog nooit vertoond…
Het omdenken
Dit alles vraagt om een andere politieke manier van denken. De huidige (ongewilde) crisis toont aan volgens mij aan dat we de toetsing van internationale overeenkomsten misschien niet langer moeten toebedelen aan de Rechterlijke macht/ Raad van State, zoals in het wetsvoorstel van Taverne wordt voorgesteld. Een ander, en wellicht aanvullend idee, is om dergelijke, mogelijk verstrekkende, overeenkomsten, niet meer af te sluiten voordat de inhoudelijke wetenschappelijke toetsing van het betreffende vraagstuk, is afgestemd met de ‘andere relevante maatschappelijke kaders’.
We hebben afgesproken dat we milieuvraagstukken Europees ter hand nemen en daar zit een duidelijke, voor ieder te volgen logica achter. Maar dan kan dat dus níet betekenen dat in het ene land alles kan en in het andere land niets meer, vanwege een landelijk vast te stellen juridische interpretatie van een wetenschappelijk feit.
Een wezenlijke vraag die beantwoordt had moeten worden, voordat we de habitat-richtlijn mede gingen ondertekenen, was dan geweest: Kan een bijdrage van 0,01 mol/ha een significant effect teweeg brengen, ook wanneer een dergelijk gebied qua stikstof al is overbelast?
Een andere meer fundamentele vraag is natuurlijk; wanneer is een gebied überhaupt overbelast? Zoals hierboven al aangegeven: de in de jaren negentig uitgevoerde ‘wetenschappelijke vastgestelde kritische depositie waarden’ (KDW) zijn dringend toe aan een herziening. Ook een wetenschappelijke toetsing van het Aerius-model, voor zover deze fors afwijkt van satelliet meetdata, zou hier nog een punt van aandacht kunnen zijn, maar goed, ik wil niet al te zeer in herhalingen vervallen…
Milieuproblematiek is lastig, maar heeft ook consequenties en voordat we in Europees verband verdragen worden ondertekend, moet je wel weten wat deze consequenties zijn.
De wijze waarop bijvoorbeeld de Staatssecretaris Heijnen (IenW), reageert aan de Europese Commissie, als beste meisje van de klas, over de Nederlandse bijdrage aan de Europese herziening van de luchtkwaliteitsnormen, doet in dit kader ook het ergste vermoeden.
