Om in de stemming van ‘het rapport van Remkes’ te komen, is het misschien goed om eerst deze youtube video van Pieter Derks te kijken.
Wachten op Remkes
Ik weet natuurlijk niet wat de betrokkenen bij de stikstofcrisis nu precies hadden verwacht, maar het uiteindelijke rapport van Johan Remkes, voormalig Commissaris van de Koningin, Burgemeester, Tweede Kamerlid, gemeenteraadslid van Groningen en VVD coryfee, past natuurlijk perfect bij de Rutte- doctrine, zoals in mijn vorige blog uiteengezet.
Bang gemaakt met het ‘gelekte feitje’ van het ministerie van Financiën, dat er wellicht 11.200 boerenbedrijven moeten stoppen en 17.600 boeren verplicht worden om hun veestapel fors in te krimpen (zie link), zal het voor velen een opluchting zijn geweest dat Remkes het bij ‘slechts’ 500 tot 600 piekbelasters laat: “circa 1% van de populatie” (pag. 7 van het rapport).
Maar als we deze “piekbelasters” maar laten belasten, dan breekt de hel los:
“U zult in dit rapport lezen dat het noodzakelijk is om op zeer korte termijn veel minder stikstof te gaan uitstoten, om natuurherstel mogelijk te maken [gaat het bij de habitatrichtlijn ineens om herstel, het was toch behoud? EJ].
U zult ook lezen dat als dat niet gebeurt, de consequenties ook voor andere aspecten van het leven heel groot zijn. Nederland gaat dan op slot, omdat het juridisch nauwelijks meer mogelijk is om vergunningen te verlenen. Niet voor huizen, niet voor boerderijen, niet voor wegen. Dat betekent ook dat de bouw zal gaan stilvallen, met forse economische en sociale gevolgen. Bovendien houdt dit ook in dat het onmogelijk is om PAS-melders en interimmers, die slachtoffer zijn van onbetrouwbaar beleid, te vergunnen.
Daarom is er een gerichte aanpak op de korte termijn nodig, die daadwerkelijk stikstofreductie realiseert. Ik schrijf deze boodschap met een bezwaard hart op, maar ik zie geen andere route. Door binnen een jaar 500 tot 600 piekbelasters (zowel uit de agrarische sector als uit het bedrijfsleven) uit te kopen, maakt het kabinet ruimte voor de eerste stap van natuurherstel. Door dit gericht te doen, raakt het zo min mogelijk agrariërs (circa 1% van de populatie) en wordt het mogelijk om de meer dan 2.500 PAS-melders en interimmers met voorrang te vergunnen. Ook kunnen enkele belangrijke bouwprojecten dan een vergunning krijgen. Om deze fase waardig te doorlopen, is het cruciaal de uitkoopregeling zo ruim mogelijk op te rekken en te garanderen dat er geen beter aanbod komt. Ook moet de overheid openstaan voor ieder ander voorstel dat leidt tot de gegarandeerde reductie binnen het jaar.”
Maar ja, daar krijg je dan ook wel wat voor:
“Dat betekent onder andere dat de staat van de natuur centraal gesteld moet worden, dat de KDW op termijn uit de wet kan, dat het kaartje van tafel moet en dat de agrarische ondernemer moet gaan sturen op emissies in plaats van op deposities. Er moet veel meer aandacht komen voor natuurbeheer, inclusief biosysteemvergoedingen. Er moet een nationaal innovatieprogramma komen, want innovatie (technologisch en sociaal) is de komende jaren een serieuze oplossing. Ik vind ook dat er ruimte moet zijn om in 2025 en 2028 opnieuw te kijken naar het tijdpad voor de reductiedoelstellingen. Het moet onder voorwaarden mogelijk zijn om meer ruimte te geven aan specifieke gebieden, als daar dwingende redenen toe zijn.”
Het is een mooie boodschap. We moeten wel stikstof reduceren, omdat anders de juridische gevolgen voor ons allemaal verschrikkelijk zullen zijn. Maar als we dat doen, dan kan er ook weer wat in ons door stikstof zo verschrikkelijk geteisterde land…
Je voelt de bekommernis met alle door stikstof bedreigde dier- en plantensoorten (zie link) er niet echt vanaf spatten, zou ik zeggen.
Over het rapport zelf
Het zal u overigens misschien opvallen dat ik hier alleen uit de inleiding van het rapport citeer. Daar is ook een reden voor. Hoofdstuk 2 van het rapport “Samenvatting van het stikstofvraagstuk” bevat 7 (redelijk discutabele) stellingen. Hoofdstuk 3 “Analyse van de impasse en de wensen van de gesprekspartners” kent 10 stellingen en 18 wensen en verwachtingen over het stikstofbeleid, over de aanpak op korte termijn, en perspectief en gebiedsprocessen. Hoofdstuk 4 maar liefst 25 aanbevelingen voor een betere aanpak en drie denklijnen voor een integrale aanpak in drie lijnen. Hoofdstuk 5 gaat over de “Uitwerking eerste lijn: de korte termijnaanpak”, met drie doelen en een schema over de maatregelen die nodig zijn, met een eerste uitwerking van de korte termijnaanpak. Hoofdstuk 6 gaat over de uitwerking van de tweede lijn: het perspectief over “welke opgaven de komende vijftien jaar op Nederland afkomen en wat dit betekent voor het perspectief van de agrarische sector” (arme Minister Slaghouwer, had nu gewoon Remkes gebeld), met 8 kaders, 4 typen opgaven, 6 observaties en 8 overwegingen. Een passende zonering (met groene, rode, oranje en gele gebieden) en ook nog vier perspectieven. Bovendien ook nog 10 algemene maatregelen ter ondersteuning van de sector en drie perspectieven voor de individuele agrarische ondernemers.
Hoofdstuk 7 gaat over de “Uitwerking derde lijn: de gebiedsgerichte transitie”. Hierin worden 6 eisen gesteld voor een goed proces. 11 bekrachtigende eisen voor gebiedsprocessen, 9 functies voor een nationaal procesteam, 4 activiteiten die nodig zijn om de opgaven en de gebiedstransitie te realiseren, 4 ontwikkelingen die met elkaar geïntegreerd moeten worden, 4 samenhangen tussen de verschillende lijnen, 5 verantwoordelijkheden voor het kabinet, 6 verantwoordelijkheden voor de provincies en 3 gezamenlijke verantwoordelijkheden voor kabinet en provincies, 3 noodzakelijke overleggremia en 13 organisatorische randvoorwaarden.
De boeren en de milieubewegingen en de overheid voelen zich in ieder geval ‘gehoord’. Dat kan kloppen, want het gaat hier dus over 171 stellingen, verantwoordelijkheden, randvoorwaarden en eisen. Waar zullen we het dan eens over hebben?
Snelle reacties
Bij Jinek kwamen Van der Plas en Klaver er ook al niet lekker uit. Marcel van Roosmalen die er ook bijzat had zijn conclusie al snel getrokken:
“Niemand krijgt vat op Caroline van der Plas van de BoerBurgerBeweging (BBB). Woensdagavond zat ze met een speelgoedketting waaraan een koe hing om haar nek tegenover me in de talkshow van Eva Jinek. Ze had zichzelf in een onnavolgbare discussie met Jesse Klaver (GroenLinks) gekatapulteerd. Het ging over het stikstofadvies van Remkes, een rapport waaruit beiden hun gelijk meenden te kunnen destilleren. Jesse Klaver had de volgens hem zeer lezenswaardige lectuur meegenomen en citeerde hele passages, maar zelfs het letterlijk citeren van passages vond ze de waarheid verdraaien.”
De altijd objectieve Marcel, die wel heel erg goed heeft gekeken naar de televisieoptredens van Maarten van Rossum, slaat de spijker op zijn kop. Het ligt natuurlijk aan Van der Plas, want Klaver citeert uit het rapport. Maar dat is dan natuurlijk ook een hele slimme politicus… Vervelend is dat mevrouw Van der Plas misschien toch een beetje gelijk kan hebben, gelet op het bovenstaande.
Je kunt best passages uit het rapport citeren en dan toch een beetje jokken. Bijvoorbeeld wanneer een Klaver deze tekst zou citeren:
“Vermindering van de veestapel is geen doel op zich, maar lijkt onvermijdelijk. Er is volgens bijna alle experts die zijn gesproken een ongemakkelijke waarheid te vertellen. Die waarheid is dat het vanwege eisen die klimaat, dierenwelzijn, water, bodem, gezondheid en cultuur stellen, niet mogelijk is om dezelfde omvang van de veestapel te behouden. Die verandering hoeft niet van de ene op de andere dag te geschieden, maar het is wel verstandig om hiermee te beginnen.”
Dan lijkt dat dus duidelijk. Maar als je dan ‘vergeet’ om de volgende tekst uit dezelfde paragraaf (punt 5, pagina 41) ook voor te lezen, verdraai je het rapport wel behoorlijk (het is een beetje jammer dat Van Roosmalen al had besloten dat de discussie “onnavolgbaar” was):
“Vermindering is echter geen doel op zich. Als het behoud van de veestapel wél zou kunnen conform de eisen van klimaat en diervriendelijkheid, hoeft het naar mijn inzicht niet uit ideologie tegengewerkt worden.”
Grappig is overigens dat Remkes hier zelfs het natuurbelang ‘vergeet’ te benoemen. Daar ging het toch om eigenlijk?
Maar dat is natuurlijk de rode lijn van het hele rapport. Het rapport zelf is onnavolgbaar geschreven door ambtenaren met, naar het zich laat aanzien, nagenoeg geen ervaring in het vakgebied, maar die in luttele weken de hele inrichting van Nederland hebben willen schetsen. Hoezo is dat een politieke kwestie?
Remkes zelf beschrijft zijn ‘moeilijke dilemma’s’ bij het schrijven van zijn rapport als volgt:
“Hoewel het de oorspronkelijke scope van een reflectieverslag ver overstijgt, heb ik niet willen weglopen voor het verzoek om een integrale denklijn te schrijven. Ik heb vier weken extra tijd genomen om te praten en te schrijven. In die periode heb ik met mijn secretariaat de meer dan 6.000 pagina’s met inhoudelijke suggesties die ons zijn toegestuurd gelezen. Er zijn meer dan 60 aanvullende gesprekken gevoerd met ministeries, vertegenwoordigende organisaties, betrokkenen en experts, die gericht waren op het verzamelen van aanvullende kennis.”
Je zou bijna vergeten dat er duizenden ambtenaren en bestuurders full time bezig zijn met de ruimtelijke inrichting van Nederland. Remkes is van mening dat hij best wel in 4 weken (!!!) zoiets in elkaar kan zetten (uiteraard met hulp van zijn secretariaat).
Waar gaan we het dan nog over hebben? De stikstofsamenvatting dan maar?
De zeven stellingen van Remkes
Het begint hoopvol:
“Het stikstofvraagstuk wordt regelmatig nodeloos ingewikkeld gemaakt of juist ten onrechte versimpeld. Voor een goede dialoog is een gedeeld beeld van de feiten echter cruciaal. Alleen dan kun je er achter komen waar je het wel en niet over eens bent. Om deze reden start ik dit rapport met een feitelijke samenvatting van het stikstofvraagstuk. Dat doe ik zo beknopt en begrijpelijk mogelijk. Uiteraard betekent dit ook dat ik niet iedere nuance kan behandelen.”(Remkes, 2022)
vervolgens komen de volgende 7 stellingen:
Sinds 1994 is Nederland gebonden aan de Europese Habitatrichtlijn. Voor Natura 2000-gebieden volgen uit deze richtlijn drie cruciale verplichtingen. Deze komen eigenlijk alleen hierop neer: “In de Natura 2000-gebieden moeten de beschermde natuursoorten duurzaam en robuust in stand worden gehouden.” [ik kan niet elke nuance behandelen, EJ]
Te veel stikstof (eigenlijk: ammoniak en stikstofoxiden) is slecht voor een deel van de natuur die beschermd moet worden.
De huidige hyperfocus op stikstof doet het natuurvraagstuk tekort. Terecht wordt in verschillende rapporten gesteld dat de neerslag van stikstof heel belangrijk is voor de instandhouding van de natuur, maar niet allesbepalend is.
De Nederlandse aanpak heeft de afgelopen jaren niet gewerkt. Nederland stoot, ook in vergelijking met andere Europese landen, zeer veel stikstof uit. Er is sprake van een zogeheten ‘stikstofdeken’ over het hele land. Het inzicht dat daar iets aan moet gebeuren, is er al jaren.
Zonder werkende aanpak op stikstofreductie zal vergunningverlening de komende tijd nog lastiger worden. Een reële en voor velen onbegrijpelijke vraag is hoe het kan dat Nederland de afgelopen jaren niet helemaal op slot is gegaan. Er worden namelijk nog steeds soms huizen en wegen gebouwd.
Vergunningverlening is weer mogelijk nadat een fors dalende lijn in de neerslag van stikstof is ingezet en er een onomkeerbaar pad is ingeslagen. De vraag is wanneer vergunningverlening weer op gang kan komen. Hierin zijn er rekkelijke en precieze juristen.
De door het kabinet voorgestelde aanpak in 2022 kan niet op draagvlak rekenen in de sector. Deze aanpak heeft bij veel boeren voor onzekerheid en emotionele schade gezorgd, en werkt verlammend in het verkrijgen van financiering. Feitelijk heeft het huidige kabinet dus te maken met een erfenis van een jarenlang niet werkend stikstofbeleid.
Dat is het. Eigenlijk hebben alleen de stellingen twee en drie echt iets te maken met stikstof en de natuur. De rest gaat alleen over de juridische inbedding en gevolgen van het stikstofbeleid.
Het is dan dus eigenlijk helemaal niet moeilijk om wat vraagtekens te zetten bij deze “feitelijke samenvatting”.
Is Nederland ‘gebonden’ aan de Europese habitatrichtlijn?
Hoe zit dat eigenlijk. Het Ministerie van LNV maakt er het volgende van: “De Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna) is een richtlijn van de Europese Unie. Het doel is bij te dragen tot het waarborgen van de biologische diversiteit in de lidstaten door bescherming van habitats en soorten die van Europees belang zijn. De bescherming van soorten uit bijlage IV en V en de aanwijzing van beschermde gebieden voor soorten uit bijlage II zijn verwerkt in de Wet natuurbescherming.”
De website van de EU is toch heel wat genuanceerder:
“Adopted in 1992, the Council Directive 92/43/EEC of 21 May 1992 on the conservation of natural habitats and of wild fauna and flora aims to promote the maintenance of biodiversity, taking account of economic, social, cultural and regional requirements.”
Het gaat dus om het behoud (niet: “het herstel”) van natuurlijke habitats, rekening houdend met de economische, culturele en regionale vereisten.
Waarom lees ik dat laatste nu nooit eens in de Nederlandse wetgeving en jurisprudentie (of het rapport van Remkes). Wat betekent dat nu concreet? Maar Remkes gaat nog even verder:
“Plannen en projecten die een effect kunnen hebben op beschermde natuur, mogen alleen een vergunning krijgen als er de zekerheid is dat ze niet leiden tot negatieve effecten op deze beschermde natuur.”
Nu is die definitie overgenomen uit de Nederlandse jurisprudentie op dit punt. Ik ben er vaker op ingegaan. Mijn plan om met mijn hond in een Natura 2000 gebied te gaan lopen is kansloos wanneer ik hiervoor een vergunning zou moeten aanvragen. Welke zekerheid is er dat hij niet ‘ontlast’ in dit gebied? Deze uitleg is dan ook uniek in Europa.
Nederland is niet ‘gebonden’ aan de Europese habitatrichtlijn, maar aan de Nederlandse juridische (Raad van State) uitleg hiervan.
Teveel stikstof is slecht voor de natuur
Dit is een dooddoener. Te weinig stikstof is ook slecht voor de natuur (zie link of link).
Dat wordt nu ook min of meer erkend door Remkes:
“Een deel van de natuur doet het namelijk juist goed met veel stikstof. Denk bijvoorbeeld aan bramen en meerdere soorten distels [altijd weer die vervelende bramen en distels (en brandnetels). Waarom gaat het nooit over bloemendijken, kruiden en faunarijke akkers, beemdkroon, beemdooievaarsbek, brede ereprijs, gele- en paarse morgenster, graslathyrus, grote pimpernel, kluwenklokje, rapunzelklokje, weideklokje, veldsalie, kleinbloemige salie, wilde marjolein, klaproos, margriet, vrijwel alle ganzen- en zwanensoorten, grutto, kievit, putter, kwartelkoning, diverse insectensoorten door de ‘nitrogen limitation’-hypothese (zie link), etc. EJ].
Remkes gaat verder:
“Waar die natuur in de plaats komt van beschermde natuur, is dat onder de Habitatrichtlijn ook een probleem [of niet dus]. De biodiversiteit die Nederland moet beschermen, gaat dan namelijk achteruit [raar, een delta is van nature best voedselrijk, EJ].
Logischerwijs is het voor instandhouding van de natuur cruciaal waar de stikstof neerslaat. Daar tast het namelijk de beschermde natuur aan [of niet dus].
Daarom wordt vaak gesproken over depositie (neerslag), naast de term stikstofemissie (uitstoot). Per soort hebben wetenschappers de zogeheten kritische depositiewaarden (KDW) vastgesteld [dat gaat dus eigenlijk over habitats]. Komt de depositie in een stikstofgevoelig gebied boven deze norm, dan bestaat het risico dat de natuur door stikstofdepositie achteruitgaat.
Dan kun je dus niet met zekerheid stellen dat er geen negatief [of positief] effect is op de natuur. Hoe hoger de overschrijding en hoe langer die duurt, hoe groter de kans op een achteruitgang van de natuurkwaliteit [of niet dus]. De laatste jaren zijn er veel rapporten verschenen die bepleiten dat een kleine overschrijding van de KDW niet per se slecht is voor de natuur. Ook in die rapporten wordt echter geconstateerd dat de huidige forse overschrijdingen wel slecht zijn.”
Nu ken ik natuurlijk niet alle rapporten die Remkes heeft bestudeerd (hij laat verder ook in het midden welke rapporten dat zijn), maar het gaat bij de huidige overschrijdingen (zijn die werkelijk zo fors?) natuurlijk wel over achtergrond deposities die tenminste vanaf de jaren zestig van de vorige eeuw al aanwezig zijn. Dat is toch al zo’n zestig jaar. We kunnen er gevoeglijk van uitgaan dat de huidige Nederlandse natuur behoorlijk stikstofresistent is. (zie link)
De huidige stikstofpaniek is dan ook lastig te verklaren, anders dan vanuit een juridisch perspectief.
Nederland stoot, ook in vergelijking met andere Europese landen, zeer veel stikstof uit.
Is er een stikstofdeken boven Nederland? Ik heb hier eerder op gereageerd (zie link). Ik heb me daar zeer beknopt gericht op de situatie in België. Geesje Rotgers heeft al eerder de situatie in het Verenigd Koninkrijk nader bestudeerd en komt tot hele vergelijkbare conclusies (zie link).
Volgens de satellietbeelden is er een stikstofoxide deken boven de Randstad en er zijn plukken Nederland waar ammoniak heel vergelijkbaar is met onze buurlanden. (zie onderstaande beelden). Maar een stikstofdeken?
(duidelijker kaartjes: zie link)
Remkes benoemt in dit kader “een aantasting van de natuur bij een lagere depositie dan de KDW”. Maar daarnaast merkt Remkes ook op: “De andere kant van die medaille is dat ook waar de KDW (beperkt) wordt overschreden de natuur een positieve trend kan vertonen, onder andere doordat er natuurmaatregelen zijn genomen. In dit kader hebben ook de terreinbeherende organisaties een grote verantwoordelijkheid. (…)
Juridisch is het echter niet noodzakelijk om alleen naar de KDW te kijken. Het gaat uiteindelijk om de staat van de natuur. Dat betekent dat als de KDW is overschreden, dit niet in alle gevallen hoeft te betekenen dat een vergunning ook per se geweigerd moet worden. Dit vraagt dan wel om een ecologische onderbouwing dat een vergund plan of project met zekerheid niet leidt tot aantasting van de beschermde natuur. Dit vraagt om een feitelijke analyse en kennis van de staat van de natuur. Hier ligt een belangrijke sleutel voor een mogelijk ander model in de nabije toekomst.”
Zo zie je maar. Het beeld is een stuk genuanceerder geworden (het is nogal een breuk met de eerdere stikstofrapporten van Remkes). Wel is natuurlijk weer onduidelijk wat nu precies een ‘beperkte overschrijding’ is volgens Remkes.
Er is dus geen andere conclusie mogelijk dan dat de PAS-aanpak niet goed gewerkt heeft.
Remkes onderbouwt deze stelling als volgt:
“Vanaf de jaren negentig is er lange tijd effectief beleid gevoerd. De stikstofuitstoot is namelijk jarenlang naar beneden gegaan. Het laatste decennium is er echter nauwelijks meer een dalende trend waar te nemen. In 2015 introduceerde de regering de zogeheten PAS-aanpak om reductie te realiseren. Met deze aanpak werd – kort door de bocht – voorgesorteerd op verwachte effecten in de toekomst. Die verwachtingen van deze aanpak kwamen veel te weinig uit. Het afgelopen decennium is er geen reductie meer zichtbaar geweest. Er is dus geen andere conclusie mogelijk dan dat de PAS-aanpak niet goed gewerkt heeft.
Het beoogde effect –het verder terugdringen van stikstofneerslag in kwetsbare natuur – is geen realiteit geworden. De rechter, die de Europese richtlijn moet volgen, mag niet afgaan op toekomstbeloftes. De consequentie daarvan is dat het vastleggen van een doel in de wet (‘Nederland belooft dat het in 2028 zo veel reductie heeft’) onvoldoende is voor vergunningverlening. Dat is als beloven dat je volgende week in Rome bent, zonder dat duidelijk is of je vervoer hebt. Tegen deze achtergrond heeft de overheid de laatste jaren talloze rechtszaken verloren.”
De PAS-aanpak heeft maar liefst 4 jaren overleefd. Trek uw eigen conclusies.
Metingen hebben uitgewezen dat de achtergrondconcentratie van ammoniak eigenlijk alleen afhankelijk is geweest van de weersomstandigheden (zie link). Droge zomers zorgen voor een hoge achtergrondconcentratie, natte zomers voor een lage. Of de PAS (of het beleid van de jaren negentig) enige invloed heeft gehad op stikstofconcentratie is volledig onduidelijk. In hoeverre de onderwerkplicht van de jaren negentig enig effect heeft gehad op de achtergrondconcentratie wordt in het eerder genoemde artikel van Geesje Rotges (zie link) ook betwijfeld en volgens mij heeft ze hiervoor goede argumenten.
Waarom worden nog huizen en wegen gebouwd?
Een argument uit de Rutte koker; vrees de Raad van State, uw landsbestuur staat machteloos tegenover de Regeerder in zwarte rok…
Er zijn rekkelijke en precieze juristen?
Een argument uit de Rutte koker; vrees de Raad van State, uw landsbestuur staat machteloos tegenover de Regeerder in zwarte rok…
De erfenis van een jarenlang niet werkend stikstofbeleid
Een laatste juridisch argument: “Het is nu niet meer mogelijk om maatregelen vooruit te schuiven. In dat licht kwam het kabinet in 2022 met een nieuwe aanpak en werd een kaart met reductiedoelstellingen per gebied openbaar gemaakt. Het idee was dat de provincies dat zelf zouden gaan invullen, in lijn met andere opgaven in het gebied.(…)
Na het publiceren van ‘het kaartje’ brak groot protest uit. Omdat doelen en tijdpad als te fors ervaren werden, omdat er niet tegelijk een concreet perspectief voor de sector werd geboden en omdat het kaartje op individueel bedrijfsniveau werd geïnterpreteerd. Dat had schadelijke effecten.”
