Op 25 november heeft Minister Van der Wal een tweede belangrijke stikstofbrief geschreven, waarin wordt stilgestaan bij de ontwikkelingen ten aanzien van het stikstofbeleid sinds 15 juli 2022 (de eerste stikstofbrief, zie link). Het is er niet eenvoudiger op geworden.
De hoofdlijnen van de stikstofbrief gaan als volgt:
1) Probleemschets
a) vestigings- en ondernemersklimaat.
b) Natuur herstellen en ruimte maken.
2) De ‘onontkoombare aanpak’ van de stikstofproblematiek langs twee lijnen:
a) aanpak voor directe reductie van de uitstoot;
b) aanpak voor een directe dalende lijn.
3) Verbeteren en vereenvoudiging vergunningverlening
Al op 27 november had de befaamde Mobilisation for the enviroment (Mob) genoeg gezien (zie link):
“Met verbazing heeft MOB kennis genomen van de vele pagina’s vage teksten en van de vele (licht) positieve reacties op de stukken die qua concrete oplossingsrichtingen weer op alle relevante pijnpunten in nevelen blijven gehuld.
Het kabinet blijft vage nota’s produceren, faalt in het stikstofdossier waar het gaat om het nemen van concrete maatregelen, en berokkent Nederland hiermee grote economische schade.
De brief van 25 november 2022 met als titel “Voortgang integrale aanpak landelijk gebied en opvolging uitspraak Raad van State over Porthos” had ook 3 jaar geleden kunnen worden geschreven. (…)
Kabinet stuurt Nederland nog steeds volgas van een stikstofcrisis naar een stikstofvastloper. De schade staat nu al op € 28 miljard en zal de komende jaren alleen nog maar toenemen als gevolg van het feit dat het kabinet zich voorlopig nog laat gijzelen door de vee-industrie.”
Nu ben ik het niet zo heel vaak eens met het Mob, maar dat er sprake is van een ‘gijzeling van het kabinet’ in het geval van de stikstofregelgeving, geloof ik wel. Maar of de vee-industrie de grote boosdoener is?
Wie is de gijzelnemer/ gijzelaar?
Dat Van der Wal een onwillig slachtoffer van de stikstofproblematiek is, blijkt uit vele passages van haar brief, o.a. zien we al op blz. 3 van haar brief:
“Kortom, pas als de druk op de natuur afneemt, ontstaat meer ruimte om activiteiten toe te staan. De natuur verbeteren, doen we daarbij niet alleen omdat we het hebben afgesproken, maar juist omdat onze natuur van groot belang is voor onze kwaliteit van leven. De lucht die we inademen. Het water dat we drinken. En door de natuur te herstellen ontstaat meer ruimte. Voor PAS-melders, vaak boerenbedrijven, die door falend overheidsbeleid al jaren in onzekerheid zitten. (…)
Alvorens in te gaan op de hierboven genoemde onderwerpen, vind ik het belangrijk om eerst aandacht te besteden aan de actuele en ernstige situatie van PAS-melders in de provincie Overijssel. Alle PAS-melders verkeren sinds de PASuitspraak in uiterst onzekere tijden. Voor een aantal PAS-melders in de provincie Overijssel is een zeer ernstige situatie ontstaan doordat de provincie zich genoodzaakt ziet om te handhaven. Dat vinden de gedeputeerde van Overijssel en ik allebei verschrikkelijk. Ik doe er samen met de provincie alles aan om deze PAS-melders in Overijssel te helpen.”
Het lijkt erop dat het Mob en de Minister zeer op één lijn zitten. Falend overheidsbeleid zorgt blijkbaar voor al die ellende, waarmee de Minister de verwachtingen nogal hoog opschroeft, ten aanzien van haar plannen, die ze in haar brief uiteenzet.
Dat valt dus wat tegen; ik ben het dus ook nog keer eens met het Mob. De teneur van deze brief wijkt eigenlijk bijzonder weinig af van de wijze waarop de verschillende kabinetten Rutte, hebben geprobeerd om het stikstofprobleem ‘op te lossen’.
Wordt de Minister gegijzeld door het slechte werk van haar voorgangers? Dat is dus niet zo waarschijnlijk. Wanneer het huidige falende overheidsbeleid dus ontstaat vanuit de gegijzelde situatie, zou het dan zo kunnen zijn dat die eerdere (vergelijkbare) oplossingen ook niet echt vanuit een blanco kader zijn ontstaan. Wat zorgt voor de (blijkbaar tekortschietende) oplossingsrichtingen van de overheid? De agrarische sector zoals het Mob suggereert?
Boerenproblemen
In de brief waarin ze verwijst naar het falen van haar illustere voorgangers biedt blijkbaar alleen het werk van de onvolprezen heer Remkes voor de Minister een houvast. Maar dan met een extra plus. Waar Remkes nog uitging van een gunstig effect door het uitkopen van 5-600 ‘piekbelasters’, stelt de Minister (vanwege “het met zekerheid vaststellen van een dergelijke stap” (p.7)) voor om maar liefst 2-3000 agrarische bedrijven {piekbelasters) in staat te stellen om:
“binnen een jaar keuzes te maken op basis van binnenkort gespecificeerde criteria. We gaan daarbij intensief aan de slag met zowel agrarische bedrijven, als de industriële piekbelasters. We doen dit door hen binnen één jaar te vragen de keuze voor de toekomst van hun bedrijf te gaan maken.”
Uit de brief maak ik overigens op dat de termijn van een jaar niet helemaal klopt. In januari 2023 gaat het kabinet de criteria pas vaststellen voor wie een piekbelaster is. Vervolgens zal in april 2023 de “financieel ruimhartige beëindigingsregeling (Lbv+)” open worden gesteld:
“Deze regeling beoogt om ordegrootte 2000 tot 3000 piekbelasters de gelegenheid te geven om vrijwillig te stoppen tegen aantrekkelijker voorwaarden dan anders het geval zou zijn. Deze regeling heeft als kenmerk ‘het best mogelijke aanbod’. Eveneens conform het advies van de heer Remkes zal deze regeling tijdelijk zijn, met een deadline voor de te maken keuze.”
In de herfst zal een evaluatie van deze vrijwillige beëindigingsregeling volgen en eind 2023 is de sluitingsdatum van de Lbv+ regeling. Mogelijk dus (afhankelijk van de evaluatie) gevolgd door de verplichtende aanpak; opnieuw met het nodige hartenleed:
“Lukt dit niet, dan moeten we, met pijn in het hart, met een gerichte groep het gesprek aan waarbij verplichtend instrumentarium indien nodig zal worden ingezet. (p.2)
Het gericht en versneld beëindigen van de emissies van piekbelasters is, hoewel met een bezwaard hart, in het advies-Remkes geïdentificeerd als de route om op korte termijn de nodige stikstofreductie te realiseren. (p. 6)”
Als ik het goed lees, dan zullen de piekbelasters dus de hele zomer van het jaar 2023 (vanaf april, tot de herfst) hebben om goed gebruik te maken van de subsidieregeling ter beëindiging van hun (vaak eeuwenoude) bedrijf, want anders zal het ‘verplichtend instrumentarium’ ingezet worden.
Over welke vrijwilligheid gaat het dan eigenlijk?
Het zal duidelijk zijn dat de gijzelnemer deze draconische maatregelen niet over zichzelf zal hebben afgeroepen. Het kabinet was ook al slachtoffer, zoals we hierboven zagen, maar wie is dan wel de gijzelnemer?
De pijnpunten
Uit de stikstofbrief van november is een nogal merkwaardige hoofdverdachte te destilleren:
“Het rapport van de heer Remkes was helder: het is nodig om op korte termijn veel minder stikstof uit te stoten. We kunnen vanuit ecologisch, economisch en sociaal oogpunt niet anders. En dit stelt het kabinet en de maatschappij voor een grote en complexe opgave, waarbij ieder zijn rol en verantwoordelijkheid moet nemen. Dat is tevens een opgave waarin er, ondanks alle transities, perspectief dient te zijn voor boeren in Nederland. Voor een sterke agrarische sector in balans met de natuur. Daarvoor is urgente actie nodig, waarbij alle partijen uit de agrarische keten en andere sectoren zoals de industrie een bijdrage leveren.”
Remkes? Ons nationale boegbeeld van integriteit? Die natuurlijk niet, maar het is wel de hele manier van politiek bedrijven en recht spreken over stikstof, die ook Remkes in een vrijwel onmogelijke positie heeft gedrukt. Uiteraard heeft hij zich knap verweerd in zijn laatste rapport (zie link en link), door hierin maar liefst 171 aanbevelingen en andere raadgevingen te verstoppen.
Maar juist de uitgebreidheid van het Remkes-rapport, als ook de 27 bladzijden van de brief van de Minister (“de vele pagina’s vage teksten”, volgens het Mob) verraadt de onmogelijke positie van de respectievelijke auteurs.
Er wordt een poging gedaan om de stikstof-wetenschap te integreren in een juridisch harnas, maar dit, naar het zich laat aanzien, eigenlijk zonder (al te veel) kennis van zaken ten aanzien van de ecologische processen die hieraan ten grondslag liggen.
Het is feitelijk dezelfde problematiek waar Thorbecke, bijna twee eeuwen geleden, nog tegen ageerde, toen de Tweede Kamer, die toen nog het karakter had van een deftige notabelensociëteit, met uitsluitend detailkritiek kwam over zijn grondwetvoorstel:
‘De meeste leden der Staten Generaal hebben (… ) eene overtuiging zonder degelijke grond; hunne overtuiging is een opgevatte meening, een ontvangen indruk; het kost hun dus niets die overtuiging ten offer te brengen, of niet volgens hun overtuiging te handelen’. (uit: Drentje, 1998)
Het ministerie zelf laat in de laatste brief dan ook zien, eigenlijk maar weinig van de inhoudelijke ‘stikstofproblematiek’ te begrijpen, door de essentiële pijnpunten van vergunningverlening en jurisprudentie wel te benoemen, maar vervolgens gewoon in het midden te laten of en hoe dit van belang is.
Allereerst geldt dit voor het zgn. ‘Additionaliteitsvereiste’. Gesteld wordt:
“De Habitatrichtlijn schrijft voor dat er gewerkt moet worden aan natuurherstel, dat wil zeggen dat verslechtering van natuur wordt tegengegaan en de weg naar duurzaam herstel daarvan onontkoombaar is ingezet. Voordat gerealiseerde reductie gebruikt kan worden voor het vergunnen van nieuwe activiteiten, moet duidelijk zijn dat die ruimte niet nodig is voor de natuur. Dit staat bekend als de additionaliteitsvereiste.”
Nu schrijft de habitatrichtlijn helemaal niet voor dat gewerkt moet worden aan natuurherstel (zoals al vaak eerder aangegeven in mijn blogs (zie link)), maar (alleen) dat verslechtering van de natuurwaarden wordt tegengegaan (“rekening houdend met economische, sociale, culturele en regionale vereisten”).
Maar hoe kun je duidelijk maken dat de stikstofruimte die door de geplande maatregelen vrij gaat komen niet de ruimte is die nodig is voor de natuur?
Al in de casus ECLI:NL:RVS:2021:2627 werden gedeputeerde staten van Noord-Brabant verrast door deze noviteit van de Raad van State (waardoor de (dure) aankoop van een boerderij om een ruimtelijke ontwikkeling mogelijk te maken, feitelijk zonder enig nut was geweest). Door deze soort van jurisprudentie besloten een aantal provincies het ‘externe salderen’, om projecten zoveel mogelijk nog te redden, maar helemaal stop te zetten.
Met andere woorden, wanneer zodadelijk inderdaad 3.000 piekbelasters zijn opgekocht, wie garandeert dan dat de Raad van State niet, in al zijn wijsheid, besluit dat dit nu juist ruimte is die wél nodig was voor de natuur en er dus helemaal géén ruimte overblijft voor de PAS-melders (om maar eens wat te noemen)?
2. Een ander wezenlijk pijnpunt betreft de vergunningverlening zelf. De Minister zet op blz. 13 en verder uiteen hoe dit nu is geregeld:
“Als een initiatiefnemer een activiteit wil ontwikkelen die significant negatieve effecten kan veroorzaken op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden, dan moet hij daarvoor toestemming krijgen van het bevoegd gezag. Dat is zo geregeld in de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb). Daarvoor voert hij een passende beoordeling uit. Het bevoegd gezag toetst of de Natura 2000-gebieden er door de activiteit op achteruit kan gaan. Is dat niet het geval, dan kan een natuurvergunning worden verleend. (…)
Wanneer de natuur er goed aan toe is of als er geen Natura 2000-gebieden in de buurt zijn, dan hoeven initiatiefnemers vaak geen natuurvergunning aan te vragen. Maar de realiteit is dat veel Natura 2000-gebieden zodanig overbelast zijn dat er vaak wel een natuurvergunning nodig is, en dat die natuurvergunning vaak niet, of alleen onder strikte voorwaarden, kan worden verleend.”
Hieruit volgt dus, volgens de Minister, dat een ‘goede natuur’ en een stikstof-overbelast natura 2000 gebied elkaar uitsluiten. Dat is eigenlijk al een vreemde veronderstelling. Daarnaast is er bij een ‘passende beoordeling’ wel degelijk sprake van een te verlenen vergunning. Bij de zgn. ‘voortoets’ wordt immers al beoordeeld of een ‘passende beoordeling’ (vergunning) noodzakelijk is.
Ik vrees dan ook dat de Minister de procedure om een Wnb vergunning te krijgen niet helemaal heeft begrepen, aangezien dus de ecologische toets (“waarin wordt beoordeeld of de natuur er goed aan toe is”) meestal in de voortoets en niet in de passende beoordeling plaats vindt (zie ‘Handreiking Voortoets Stikstof’ van Bij 12 (2021)).
Maar veel erger dan dat, is het woordgebruik, waarin tot uiting komt, dat de auteur zelf maar weinig van de onderliggende problematiek heeft begrepen.
Wanneer is de natuur er ‘goed aan toe’? Is die er ‘goed aan toe’ wanneer de soortenrijkdom is toegenomen ten opzichte van eerdere vegetatiekartering? Als het er gewoon mooi uitziet (zie bovenstaand plaatje)? Als er meer individuen van zeldzame soorten aanwezig zijn? Wanneer dit alles gelijk is gebleven, of enkele soorten zijn verdwenen, maar andere soorten zijn teruggekomen? Wanneer het aantal brandnetels is afgenomen? Wanneer het aantal ‘Kaardenbollen’, ‘Gladparelzaad’ en ‘Gewone argemonie’ (soorten te vinden op voedselrijke grond) zijn toegenomen of afgenomen?
En wat wanneer het volgend jaar allemaal weer anders is?
Alles is anders
In de ‘Handreiking rekenen met de nieuwe habitatkartering in AERIUS Calculator 21’ (Bij12, 30 november 2022) wordt een tipje van de sluier, rondom deze problematiek, opgelicht:
“Op 25 november heeft de Minister voor Natuur en Stikstof het Wijzigingsbesluit Habitatrichtlijn gebieden vanwege aanwezige waarden (hierna: het wijzigingsbesluit) vastgesteld. Hiermee zijn de aanwijzingsbesluiten van 101 Natura 2000-gebieden gewijzigd, bijvoorbeeld omdat habitattypen op het moment van aanwijzen aanwezig bleken te zijn, maar destijds niet zijn opgenomen in de oorspronkelijke aanwijzingsbesluiten. Deze habitattypen en soorten zijn door middel van het wijzigingsbesluit aan de aanwijzingsbesluiten toegevoegd.
De betreffende habitattypen, leefgebieden en grenzen moeten direct nadat het wijzigingsbesluit is genomen worden betrokken bij toestemmingverlening. (…)
In 2015 is, naar aanleiding van een analyse ten aanzien van habitattypen die niet in de Habitat-richtlijngebieden aanwezig bleken te zijn, reeds een wijzigingsbesluit voor meerdere gebieden gepubliceerd. Hierbij werden niet alleen de afwezige waarden verwijderd, maar tegelijk ook alle (meer dan verwaarloosbaar) aanwezige, maar nog niet aangewezen habitattypen, toegevoegd.
Bij 101 gebieden bleek sprake te zijn van wijzigingen of een ten onrechte nog niet aangewezen habitattypen en/of soorten. Die habitattypen en soorten zijn door middel van dit wijzigingsbesluit aan de aanwijzingsbesluiten toegevoegd.
In sommige gevallen betekent dit dat er nieuwe relevante hexagonen of hexagonen met een (naderende) overschrijding van de kritische depositiewaarde (KDW) zijn toegevoegd. De nieuwe habitatkartering houdt hier rekening mee.”
Als gevolg van dit alles zijn 1245 “eigen rekenpunten” toegevoegd/ aangepast bij de huidige AERIUS-versie:
“Voor 235 rekenpunten betreft het bestaande relevante hexagonen die door een nieuw aanwezig habitattype nu een (naderende) overschrijding van de KDW hebben. Voor 1010 rekenpunten betreft het hexagonen die nog niet als relevant zijn opgenomen in AERIUS Calculator versie 2021.”
Dit zou natuurlijk wel kunnen betekenen dat een agrarisch bedrijf, waar voordat deze ‘kleine ministeriële aanpassing’ werd doorgevoerd, eigenlijk nog weinig of niets aan de hand was, nu ineens een ‘piekbelaster’ (door het nieuwe ‘relevante’ hexagoon), is geworden. Met dus drie maanden bedenktijd om dan wel mee te doen met de Lbv+ regeling, dan wel uitgekocht te worden.
Het zou natuurlijk extra triest worden wanneer dit ‘aangepaste rekenpunt’ bij een volgende ‘habitatcorrectie’ toch gewoon weer zou zijn teruggevallen op de oorspronkelijke ‘rompgemeenschap’ die het eerst blijkbaar al was. Plantensociologie, de wetenschap waar de habitatsindeling op berust, is namelijk in niets te vergelijken met de ‘harde wetenschap’ die de rechter normaliter als uitgangspunt voor ‘het recht’ hanteert.
Misschien is een praktisch voorbeeld illustratief.
Een planten(romp)gemeenschap van het type Snavelzegge (code 10Rg04) heeft volgens Overzicht van kritische depositiewaarden voor stikstof, toegepast op habitattypen en leefgebieden van Natura 2000 (Alterra, 2013) geen gevoeligheidsklasse en dus geen kritische depositie waarde.
In de veldgids Rompgemeenschappen (Schaminee et al, 2015) wordt echter opgemerkt: “de gemeenschap komt grotendeels overeen met de door Westhof en Den Held in 1969 beschreven coassociatie van snavelzegge en veenmos. Veel auteurs plaatsen deze rompgemeenschap op het niveau van de associatie” [code 09Ba01, EJ] Deze associatie valt weer wel onder het zeer gevoelige Europees aangewezen habitat H7140A, (Overgangs- en trilvenen) met een KDW van 1.214 mol N/ha/jaar (17 kg).
De interpretatie van de ecoloog leidt er dus mogelijk direct toe dat ineens alle omliggende bedrijven als piekbelasters moeten worden gezien!
Het verschil tussen de rompgemeenschap en de volgroeide plantengemeenschap is hier afhankelijk van slechts een beperkt aantal soorten. Zo word de Ronde zegge meestal wel in 09Ba01 aangetroffen, maar niet in 10Rg04. Maar betekent dit dan dat de aanwezigheid van de Ronde zegge bepalend is voor de aanwezigheid van een volgroeid stadium (09Ba01)? Wat nu als de plant in het ene geval wel, maar in een volgende vegetatiekartering niet meer wordt aangetroffen?
Hoe kan dat?
In het Ministeriële besluit zijn dus: “de aanwijzingsbesluiten van 101 Natura 2000-gebieden gewijzigd, bijvoorbeeld omdat habitattypen op het moment van aanwijzen aanwezig bleken te zijn, maar destijds niet zijn opgenomen in de oorspronkelijke aanwijzingsbesluiten. Deze habitattypen en soorten zijn door middel van het wijzigingsbesluit aan de aanwijzingsbesluiten toegevoegd.”
Dit is wel erg raar. De aanwijzingsbesluiten zijn nu toch al wel van een poosje geleden. Is dan de meest waarschijnlijke optie dat men via archeologisch onderzoek tot de conclusie kwam dat de vegetatiedeskundigen massaal hebben zitten slapen? En dan blijkt dit dus nog maar een voorbeeld te zijn. Zou het dus ook zo kunnen zijn dat de habitats zich in de afgelopen jaren zodanig hebben ontwikkeld (ondanks de verschrikkelijke stikstofdeken) dat zij nu beschermenswaardig zijn geworden, bijvoorbeeld?
Nog vreemder is dat er blijkbaar in de afgelopen twintig jaar heel veel mooie habitats in maar liefst 1010 hexagonen zijn bijgekomen, maar dat er helemaal geen habitats zijn afgevallen vanwege de ondraaglijke stikstofdruk? Hoe is dat in te passen in het ‘grote stikstofverhaal’?
Het is in dit verband goed om nog eens de ecoloog John Janssen aan te halen (zie link):
“[De wettelijke status] is natuurlijk mooi, zeker als je plantensocioloog bent en die definities ook snapt, en het levert ook nog eens werk op. Maar het zorgt tegelijkertijd voor een aantal dilemma’s. Een jurist of beleidsmedewerker wil graag een ondubbelzinnig antwoord als er gevraagd wordt of een habitattype aanwezig is. Hij of zij wil weten waar het habitattype precies aanwezig is en wat de kwaliteit ervan is.
Maar voor de plantensocioloog is het minder eenvoudig en rijzen vragen over de begrenzing van vegetatietypen in de ruimte, in de tijd en in abstracte zin. Bij de rechter is alles zwart-wit, of moet het zwart-wit gepraat worden, terwijl de natuur grossiert in geleidelijke overgangen, fluctuaties en successie.”
De identiteit van de gijzelnemer
Met alle goede bedoelingen van dien; er moet simpelweg worden geconcludeerd dat de wetenschappelijke praktijk van de vegetatiekartering (en dus de bijbehorende KDW) niet het uitgangspunt van regeringsbeleid kán zijn, wanneer we niet alle beginselen van behoorlijk bestuur tegelijk ‘met voeten treden’.
Zowel de vegetatie-carteerders, de interpreterende ecologische deskundigen, de regels bedenkende ambtenaren en de controlerende rechters worden hier dus gegijzeld door de natuurlijke chaotische regels, die zich simpelweg niet op het niveau wat in Nederland wenselijk is, willen voldoen aan de bestuurlijke (statische) werkelijkheid.
Dit alles heeft niets uit te staan met de goede bedoelingen van alle betrokkenen (zelfs met die van Roland Bobbink (zie link en link) en de rechters verbonden aan de Raad van State (zie link)), maar beide zijn simpelweg niet met elkaar te verenigen. Dit, ook al zou de Raad van State zelf ons graag anders doen laten geloven.
(Hierbij wil ik overigens graag nog eens opmerken dat naar mijn mening de onbeperkte mogelijkheid van de Raad van State om Europese regels te interpreteren, zelfs in strijd met nationale wettelijke bepalingen, een duidelijke weeffout in het Nederlandse recht is.)
Er is in Nederland nagenoeg geen ‘goede natuur’ die zichzelf, zonder een speciaal hierop gericht beheer, in stand kan houden. Zo ook zijn de met brandnetels bedekte wilgenbossen geen permanente bezoedeling van de Nederlandse wilde natuur (zie link).
Wanneer we meer waardevolle natuur willen, dan zijn er momenteel meer dan voldoende locaties waar de Nederlandse ‘nieuwe natuur’ tot volle ontplooiing kan komen. Gericht beheer blijkt veel meer mogelijk te maken dan we ooit hebben gedacht.
Wie had in de jaren tachtig van de vorige eeuw kunnen voorspellen dat er binnen dertig jaar een bloeiende zeearend stand in de Biesbosch zou ontstaan? Wie zou serieus hebben gemeend dat wolven, goudjakhalzen (en mogelijk lynxen) terug zouden komen in de Veluwe, terwijl er dan ook nog volop bevers, otters, ooievaars, lepelaars, zilverreigers en aalscholvers in de uiterwaarden van de grote rivieren zouden komen?
