Gisteren heeft de Raad van State zich uitgesproken over de handhavingsverzoeken tegen de zgn. ‘PAS-melders’ die het MOB van ‘stikstofstrijder’ Johan Vollenbroek had aangespannen tegen de provincies Utrecht en Overijssel.
Voor niet ingewijden; de PAS-melders zijn bedrijven die zich hebben gevestigd en/of uitgebreid toen getoetst moest worden aan de regels van het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Ik heb hier wel vaker over geschreven (zie link).
In het PAS tijdperk hoefde een bedrijf, wanneer het zich wilde vestigen, of uitbreiden, geen natuurvergunning aan te vragen wanneer de depositie op het dichtstbijzijnde natuurgebied minder dan 1 mol (14 gram) stikstof per hectare per jaar bedroeg. Sterker nog, een ondernemer kón (ondanks het verzoek daartoe) geen natuurvergunning aanvragen wanneer de depositie minder was dan deze 1 mol.
Stel, U heeft een melkveebedrijf aan de Nijlandseweg in Kampen, al vele jaren in de familie. De zaken gaan goed en u wilt een schuur gaan bouwen om te gaan uitbreiden naar een bedrijf met 109 melkkoeien en 60 stuks jongvee. De hiervoor ingediende melding activiteitenbesluit (hét model voor de PAS-melding) wordt in 2017 geaccepteerd. Bouwvergunning wordt verleend en de ingediende PAS-melding wordt óók geaccepteerd.
U gaat aan de slag. Hypotheek wordt aangevraagd, bouwbedrijf uitgezocht en de stal wordt gebouwd. Nieuwe dieren worden aangeschaft, melkrobot wordt gekocht, en de zaken beginnen eindelijk te lopen. Dan wordt het 29 mei 2019. De raad van State vernietigt de PAS. En daarmee ook (zonder enige noodzaak) tegelijkertijd alle PAS meldingen die de afgelopen jaren zijn verleend.
Er moet een nieuwe natuurtoestemming komen, maar onduidelijk is hoe dat precies in zijn werk moet gaan, omdat er nergens zgn. ‘stikstofrechten’ te koop zijn die nodig zijn om een nieuwe vergunning aan te vragen.
U besluit dan toch maar te vertrouwen op de toenmalige minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit die een oplossing belooft voor de PAS-melders.
Al lang voordat de PAS inderdaad naar de prullenbak zou worden verwezen dienden de ‘stikstofstrijders’ van het MOB al een verzoek tot handhaving voor uw bedrijf in bij het college van Overijssel. Aan een melding zouden immers geen rechten ontleend kunnen worden. Dit betekent sluiting van de nieuwe stal, inclusief de nieuwe dieren, wat (dankzij de nieuwe hypotheek) het einde van uw bedrijf (en dat van uw vader, grootvader en overgrootvader) zou betekenen.
Op 5 november 2018 wijst het college het verzoek af. Ze gaan niet handhaven (waarom ook?). Hiertegen maakt het MOB bezwaar, wat op 27 mei 2019 weer wordt afgewezen. Maar twee dagen later kwam dus het PAS-arrest en het college van Overijssel herroept (17 juli 2019) zijn beschikking. Het bezwaar van het MOB wordt alsnog gegrond verklaard, maar het College-besluit om niet te gaan handhaven blijft gelukkig overeind.
Vervolgens is er de gang naar de rechtbank. In de uitspraak van 11 februari 2020 heeft de rechtbank het door MOB en Leefmilieu ingestelde beroep tegen het besluit van 27 mei 2019 niet-ontvankelijk verklaard, het door hen ingestelde beroep tegen het besluit van 17 juli 2019 gegrond verklaard, laatstgenoemd besluit vernietigd, met uitzondering van daarin toegekende proceskostenvergoeding, en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak.
Bij besluit van 31 maart 2020 verklaart het college van Overijssel het bezwaar van MOB tegen het primaire besluit opnieuw ongegrond en stelt niet te gaan handhaven, met aanpassing van de motivering. Reden voor het MOB om opnieuw in beroep te gaan en bij uitspraak van 11 mei 2022 heeft de rechtbank dit beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit (opnieuw) vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak.
Bij besluit van 23 augustus 2022 heeft het college van Overijssel uiteindelijk dan toch een last onder dwangsom opgelegd aan U en Uw bedrijf, vanwege het in strijd met artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming in werking hebben van een bedrijf zonder toereikende natuurvergunning, met de hierboven al genoemde gevolgen.
U besluit om nu ook in beroep te gaan. Dit betekent een gang naar de hoogste bestuursrechter; de Raad van State. Het college van Overijssel besluit op 26 januari 2023 gelukkig om de begunstigingstermijn in het besluit van 23 augustus 2022 te verlengen tot zes weken na de uitspraak in de bodemprocedure bij de Raad van State (maar ook hiertegen gaat het MOB weer in beroep).
Deze zaken komen dus bij de Raad van State, afdeling bestuursrecht terecht, waar een zitting wordt gehouden op 13 november 2013.
Gister deed de Raad van State hierover dus een uitspraak. De kranten waren nogal gemengd in hun reacties, maar er was ook goed nieuws: “Minister blij dat coulance met PAS-melders mag van Raad van State” (Nieuws.nl).
De door de Minister zo gevierde ‘coulance’ hield dus in dat de Afdeling heeft ingezien er bijzondere omstandigheden aanwezig waren, die voor het college aanleiding kunnen zijn om handhavend optreden (tot medio 2025?) onevenredig te achten in verhouding tot het natuurbelangen. Het gaat dan om:
(1) de individuele belangen van de PAS-melders;
(2) de rechtszekerheid die PAS-melders aan het PAS-regime mochten ontlenen;
(3) de verschillende uitlatingen van de overheid na de PAS-uitspraak dat PAS-melders zullen worden gelegaliseerd;
(4) het legalisatieprogramma dat ervan uitgaat dat medio 2025 alle PAS-melders een natuurvergunning kunnen aanvragen, en
(5) het feit dat het legalisatieprogramma in uitvoering is en de bedrijven daarin de mogelijke stappen hebben ondernomen.
Maar, zo wordt ook aangegeven:
“Of daadwerkelijk kan worden afgezien van handhavend optreden, kan het college echter pas beoordelen nadat het de vraag heeft beantwoord of er een redelijk evenwicht is tussen de belangen van de PAS-melders en de belangen die worden gediend met handhavend optreden (het natuurbelang). Hiervoor is nodig dat de gevolgen van het niet handhavend optreden voor de natuur in beeld zijn en zijn afgewogen voor tenminste dezelfde periode, dus tot uiterlijk medio 2025. Aan het natuurbelang kan in die afweging tegemoet worden gekomen door het treffen van maatregelen. Als daarvoor wordt gekozen dan moeten die maatregelen ten minste gelden tot medio 2025.”
Het blijven dus spannende tijden voor uw bedrijfje aan de Nijlandseweg in Kampen. En dat dus al vanaf 2018.
Maar om welke belangen gaat het dan precies, zult u zich ongetwijfeld afvragen, welke natuurbelangen komen in het geding bij een depositie die minder is dan 14 gram stikstof per hectare per jaar? En wel zodanige, dat het normaal wordt gevonden, dat de eigenaar die juridisch gezien helemaal niks fout heeft gedaan, al sinds zes jaar een zwaard van Damocles boven zijn hoofd heeft hangen?
Natuurbelangen?
Nadat ik gister in een nogal zwaar ambtelijk overleg de vraag moest beantwoorden of het voortbestaan van de kwartelkoning in de uiterwaarden van de IJssel niet in gevaar zou komen door een depositie van 0,01 mol (140 milligram) stikstof per hectare per jaar, is mij in ieder geval duidelijk geworden dat hierover veel onduidelijk is.
Maar gelukkig werd in een andere, vergelijkbare zaak die gister ook behandeld is (de Afdeling beschikte over drie vergelijkbare handhavingsverzoeken), werd in ieder geval een voorbeeld genoemd waarmee dit wordt verhelderd:
“MOB voert ook aan dat op ongeveer 5 km het meest overbelaste natuurtype “Glanshaver- en vossenstraathooilanden H6510A” voorkomt in het gebied Uiterwaarden Lek. De kritische depositiewaarde is 1429 mol, terwijl de feitelijke depositie 1980 mol per jaar is. Voor dit natuurtype is een “sense of urgency” vastgesteld door het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, wat betekent dat er binnen 10 jaar na toekenning in 2005 een onherstelbare situatie kan ontstaan. Een van de grootse knelpunten voor dit natuurtype is stikstofdepositie, zo blijkt uit de gebiedsanalyse. Deze informatie is helemaal niet betrokken in de afweging.
9.2. In het kader van de afweging om wegens bijzondere omstandigheden af te zien van handhavend optreden moet worden gekeken naar zowel de belangen van [appellante sub 2] – zoals hierboven uiteengezet- als de belangen die zijn gediend met handhavend optreden (het natuurbelang). Zoals overwogen door de rechtbank, is in het besluit op bezwaar geen overweging gewijd aan de gevolgen van het afzien van handhavend optreden voor de betreffende Natura 2000-gebieden. Weliswaar wordt door het college gesteld dat sprake is van een tijdelijke en beperkte depositie op de betreffende Natura 2000-gebieden en dat er provinciale beheermaatregelen worden genomen, maar deze stellingen zijn niet nader onderbouwd. Hierdoor heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college de natuurbelangen niet dan wel onvoldoende in de besluitvorming heeft betrokken.”
Het klopt ook nog, in de Natuurdoelanalyse natura 2000; Uiterwaarden Lek [82], is het te vinden op blz. 5: “Droge graslanden: Kwaliteitsverbetering en uitbreiding van stroomdalgraslanden *H6120, glanshaver- en vossenstaarthooilanden (glanshaver) H6510_A.” Toekenning: “sense of urgency”.
En dat is nu iets onbegrijpelijks. Het gaat dus om hooilanden. Die zouden twee maal per jaar gemaaid/ gehooid moeten worden. Hooi bevat 5-6% eiwitten. Een hooioogst levert al snel zo’n 3500 kg droge stof (zeker als het onder een stikstofdeken ligt, toch?). En eiwit bestaat voor 16% uit stikstof.
Optelsom per snede: 3500 kg*5%*16% = 28 kg stikstof. Twee snedes per jaar geeft dus een afvoer van 56 kg stikstof per jaar.
Aanvoer is blijkbaar 1980 mol/ha/jaar, ofwel 27,72 kg stikstof. Dat is dus slechts bijna de helft, en dan is er zeker een stikstofprobleem voor dit hooiland (wat dus toevallig ook als hooiland wordt beheerd), maar wel de verkeerde kant op, lijkt mij.
Koeterwaals
De onbegrijpelijke logica waarin onze ‘stikstofstrijders’ uitblinken kom je vaker tegen. Deze maand kopte Nature Today met een voor mij merkwaardige titel:
“Herstel veenmosrietland in Eilandspolder-Oost ondanks hoge stikstofdepositie”. (Zie link).
Het bleek een artikel van Staatsbosbeheer te zijn, wat als volgt begon:
“Veenmosrietland is een zeldzaam habitattype dat slecht tegen een te hoge stikstofneerslag kan. In Eilandspolder-Oost is dit type in dertien jaar tijd vertienvoudigd. Dit terwijl de stikstofneerslag honderd procent te hoog ligt. Dat lijkt een tegenstelling, maar dat is het niet.
Hoewel men een tegenstelling kan zien tussen het feit dat het veenmosrietland is gegroeid en de stikstofdepositie honderd procent te hoog ligt, is dat niet zo. Het heeft er vooral mee te maken dat jong veenmosrietland minder gevoelig is voor stikstof dan de oudere delen en dat we ons beheer op veenmosrietlanden hebben gericht.”
Nou, dat veenmosrietland blijkbaar slecht tegen stikstof kan, blijkt wel uit de extreem lage kritische depositiewaarde van 7 kg (500 mol) per hectare per jaar. Een overvliegende troep ganzen heeft dit in no time voor elkaar (zie link). Volgens AERIUS liggen de kwetsbare delen van de Eilandspolder echter in een gebied met een achtergrondwaarde (zonder ganzen dus) die ligt tussen de 980-1260 mol/ha/jaar.
Het is natuurlijk fijn dat Staatsbosbeheer nauwelijks verrast is door de opmars van het zeldzame habitat, want: “[we] hebben ons beheer op veenmosrietlanden gericht”. Maar dat betekent dus wel dat wanneer SBB het beheer uitvoert wat ze eigenlijk zou moeten doen, om onze zeldzame natuur te beschermen, het [dus] helemaal niet zo vreemd is dat deze gebieden floreren, ondanks véél te hoge achtergrondwaarden.
Maar wat is dan nog de waarde die we aan de wetenschappelijk onderzochte Kritische Depositie waarden moeten hechten?
De klap in het gezicht
Het moet ronduit pijnlijk zijn om dit soort berichten te lezen als je al zeven jaar procedures bij provincie, rechtbank en raad van state moet doorlopen (en het eind nog niet inzicht is) om jouw belang; om jouw bedrijf in leven te houden. Dit terwijl je alle wettelijke procedures naar eer en geweten hebt doorlopen.
En dat dus alleen omdat jouw bedrijf, volgens een volledig onbetrouwbare rekenmethodiek (zie link),een depositie veroorzaakt van (minder dan) 14 gram stikstof per hectare per jaar…
Welk natuurbelang? Of is het alleen het belang van Staatsbosbeheer/ terreinbeheerders om het beheer van het natura-2000 gebieden een beetje betaalbaar te houden?
Of nog erger; heeft de stikstofdepositie überhaupt wel een relatie met de aanwezige natuurwaarden? (zie link)
Is het onmogelijk voor de Afdeling bestuursrechtspraak om ook dergelijke tegenstrijdige informatie te vinden? Of kun je gewoon niet van de bestuursrechter verwachten dat hij ooit terugkomt op een eerder genomen beslissing?
Ik las vandaag stukjes uit het frauderapport over de toeslagaffaire: ‘Blind voor mens en recht’, en begin het ergste te vrezen. Zelfs Omtzigt begint zich blijkbaar in het openbaar te ergeren aan dit orgaan wat zich boven alle partijen stelt. Het kan iets te maken hebben met deze passage uit het rapport:
“De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de hoogste rechter in kinderopvangtoeslagzaken, heeft de alles-of-nietsbenadering goedgekeurd en jarenlang in stand gelaten. Deze uitleg van de wet kwam erop neer dat men, zelfs bij een kleine onvolkomenheid, ervan uitging dat er in het geheel geen recht op toeslag bestond.
Daardoor moesten ouders de gehele verstrekte kinderopvangtoeslag – soms bedragen van meer dan een ton – terugbetalen, terwijl het merendeel van dat geld wel degelijk was gebruikt om kinderopvang mee te bekostigen. Deze uitleg van de wet had dan ook verstrekkende gevolgen voor mensen en heeft tot zeer schrijnende situaties geleid.
De commissie moet evenwel constateren dat er wel degelijk signalen zijn afgegeven waarin deze rampzalige consequenties bij de Afdeling bestuursrechtspraak onder de aandacht zijn gebracht. Zo is de rechtbank Rotterdam in rechterlijke uitspraken meerdere keren expliciet afgeweken van de alles-of-nietsbenadering. Ook is in een informeel benen-op-tafeloverleg tussen de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en bestuursrechters van verschillende rechtbanken deze problematiek nadrukkelijk geagendeerd en naar voren gebracht.
De Afdeling bestuursrechtspraak bleek echter blind voor deze signalen: de van de alles-of-nietsbenadering afwijkende uitspraken van rechtbanken werden in hoger beroep keer op keer zonder uitzondering door de Afdeling bestuursrechtspraak vernietigd. Op het benen-op-tafeloverleg is geen reactie of terugkoppeling gekomen, behalve een uitspraak waarin wederom, zonder nadere motivatie, werd vastgehouden aan de strikte lijn.
Doordat het tot oktober 2019 heeft geduurd voordat de Afdeling bestuursrechtspraak de alles-of-nietsbenadering verliet, hebben veel mensen onnodig lang in de ellende gezeten. Daarnaast concludeert de commissie dat het feit dat de Afdeling bestuursrechtspraak in 2019 toch tot een ander oordeel komt op basis van dezelfde wet, betekent dat de ruimte altijd in de wet heeft gezeten. Het is ernstig dat de Afdeling bestuursrechtspraak tot op de dag van vandaag niet wil toegeven dat het jarenlang goedkeuren van de alles-of-nietsbenadering fout was.”
(Bron: Blind voor mens en recht, p.55)
Een andere interpretatie van de Wet was mogelijk geweest.
Zoals ik al eerder uitgebreid heb aangegeven vond zelfs de de Advocaat-Generaal van het Europese Hof, mevr. Kokott, in het PAS-arrest, dat de Nederlandse stikstof-regelgeving wel heel erg ver ging (zie: rechtsoverwegingen 105- 110).
Maar ook dit was voor de Afdeling bestuursrechtspraak uiteraard geen beletsel om deze stikstofregeling nog veel verder aan te scherpen, uiteraard niet gehinderd door enige democratische controle.
De, steeds herhaalde stelling van de Afdeling bestuursrechtspraak, dat het Europese recht ons stelt voor de noodzaak om de stikstofproblematiek aan te pakken, waardoor de Afdeling zelf het voortouw in alles wat met stikstof te maken heeft, moet nemen, klopt dus simpelweg gewoon niet. Welke Europese regel bestond er bijvoorbeeld om de wettelijk vastgelegde bouwvrijstelling te mogen negeren?
Maar interpretaties van de Raad van State kunnen niet worden aangevochten. En dit is dus hoe het bestuursrecht volledig ontspoort (zie link en link en link en link en link, etc.).
Ik denk dat het toch verstandig is om daar op korte termijn een democratische oplossing voor proberen te vinden, om niet weer van de ene ‘affaire’ in het andere te rollen. Misschien weet Pieter iets?
