Afgelopen maand (Juli 2025) publiceerde de Stichting Economisch Instituut voor de Bouw (EIB) het rapport “De casus voor een ondergrens van 1 mol/ha/jaar voor stikstofdeposities”, met als ondertitel “Reflectie naar aanleiding van recent advies van de Raad van State”.
Dat klinkt interessant. Ik ben destijds eigenlijk vrij bewust voorbij gegaan aan het advies wat is ondertekend door de vice-president van de Raad van State van 26 mei jl. inzake de “rekenkundige ondergrens stikstof”. Misschien vooral omdat het leest als een publicatie van de Vereniging van Johan Vollenbroek. (zie link).
Normaliter zou je toch verwachten dat een juridisch advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over stikstof voor de Tweede Kamer, toch inhoudelijk probeert te zijn en daarbij in ieder geval twee zijden van een geschil te beoordelen.
Daar was hier eigenlijk geen sprake van. De Vice Voorzitter (“de Onderkoning”, zie link), pakte al gelijk goed uit. Nadat wordt uiteen gezet dat de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (LVVN) de Afdeling advisering had verzocht om voorlichting te geven over mogelijkheden tot wetenschappelijk onderbouwde rekenkundige ondergrens voor stikstofdepositie van 1 mol per hectare per jaar, besloot hij om dat maar niet te doen:
“In de eerste plaats is het van belang te benadrukken dat de Afdeling zelf geen wetenschappelijk oordeel kan en zal geven over het expert-oordeel van Petersen, dat in hoge mate gebruik maakt van wetenschaps-methodologische kennis en van kennis uit de atmosfeerwetenschap. Zij zal zich dan ook niet mengen in wetenschappelijke discussies die onder andere in het kader van het expert-oordeel, via de uitgebrachte peerreviews, worden gevoerd.”
Los daarvan wordt de kamer in de volgende 11 bladzijdes van het, dus eigenlijk niet gegeven, advies, tot vervelens toe bestookt met argumenten die nauwelijks ter zake doen en eigenlijk maar één kant op wijzen: De Raad van State zal zijn eerder ingenomen standpunten niet aanpassen, onder het kleine voorbehoud dat:
“de Afdeling [advisering] niet zal treden in de taak en verantwoordelijkheid van de [Afdeling bestuurs]recht(er)[spraak], die in concrete zaken een oordeel moet vellen over de rechtsvragen die daarin aan de orde zijn.
Uiteindelijk zal het aan de nationale en Europese rechter zijn om een oordeel te geven over de vraag of een rekenkundige ondergrens van 1 mol/ha/jaar, zo die geïntroduceerd zou worden, juridisch houdbaar is.”
Nu is de Vice Voorzitter toevallig [ook] wel de baas van de Afdeling bestuursrechtspraak, dus ik vrees dat een staatsraad zich wel drie keer bedenkt voor hij een besluit neemt waarover de Vice Voorzitter (ook al eerder, zie link) nogal een heel duidelijke mening heeft gegeven.
Wel is mooi is dat al een voorwaarschuwing wordt gegeven aan de Europese rechter, nl. dat hij zich toch inhoudelijk bezig moeten gaan houden met de ‘rekenkundige ondergrens’. Dat oordeel had de Raad immers helemaal niet nodig geacht toen het ging over een ondergrens van 0,005 ml/ha/jaar (70 miligram). Nu gaf deze Europese rechter later binnenskamers aan, dat hij daar ook helemaal geen verstand van had (zie link), dus dat kwam allemaal wel goed uit, zullen we maar zeggen.
Stikstof en bouw
De Stichting Economisch Instituut voor de Bouw kwam in januari van dit jaar blijkbaar voor het eerst in aanraking met de stikstofproblematiek. In het rapport “Nieuwe stikstofregels, gevolgen voor de woningbouw” laat de Stichting zien dat het eigenlijk wel meevalt met de gevolgen voor de bouw die de nieuw stikstofregels met zich meebrachten. Binnenlands bestuur (zie link) kopte over deze studie: “Bouwinstituut is minder pessimistisch dan Bouwend Nederland”
‘De tijdbom is zichtbaar gemaakt’, had namelijk ‘Bouwend Nederland’-voorzitter Arno Visser half maart nog gezegd: “Volgens onderzoek van zijn vereniging kunnen 244.000 tot 2030 geplande woningen geen vergunning krijgen, als gevolg van de uitspraak van de Raad van State van eind vorig jaar over de praktijk van intern salderen.”
Daar was het EIB het niet mee eens, op basis van eigen onderzoek: “Volgens de berekening van dit instituut gaat het om hoogstens 9 procent van de geplande woningbouw. Uitgaande van ongeveer een miljoen woningen tot en met 2030, betreft dat 90.000 huizen.”
Ook niet niks natuurlijk. Maar in de berichtgeving over dit soort van onderzoeken wordt helaas meestal maar weinig aandacht besteed aan de vraag waarom deze getallen zo van elkaar afwijken. Ik denk het gevonden te hebben.
In een studie van TNO uit 2023: “Een vergelijking tussen de uitstoot bij de bouw van nieuwe woningen en die van mobiele bronnen buiten de bouw” (zie link), wordt een onderzoek verricht naar de verwachte emissie die plaatsvinden als gevolg van bouwactiviteiten. Hierin wordt per bouwfase gedetailleerd duidelijk gemaakt welke stikstofemissies te verwachten zijn. TNO komt vervolgens tot de volgende conclusie (p 11/18):
“Voor de bouw van 100 huizen komt de inschatting van de NOx-uitstoot daarmee [voor de bouw met oud, gemiddeld en schone werktuigen op] resp. 7600, 4100 en 2100 kg.
Per woning komt de NOx-uitstoot daarmee tussen de 21 en 76 kg, afhankelijk van het toegepaste materieel. De inschatting zit daarmee in dezelfde range als de in de inleiding becijferde 60 kg NOx per woning.”
Het EIB gaat echter uit van een andere bron, nl. het Architecten en ingenieursadviesbureau Sweco, dat helaas zich helaas alleen baseert op niet nader onderbouwde ‘ervarings-kengetallen’. En dan komt het EIB met de passage:
“De mate van stikstofdepositie van een woningnieuwbouwproject hangt in belangrijke mate af van de omvang van het project en de afstand van de woningbouwlocatie tot aan een stikstofgevoelige Natura2000-gebied. Tijdens de bouw is de stikstofuitstoot op een bouwlocatie groter dan tijdens het gebruik. Tijdens de bouw gaat het om een uitstoot van gemiddeld 5 kg NOx per woning door bouwmachines en bouwverkeer.”
Tsja, als de emissies (kengetallen) veel lager zijn, wordt de grenswaarde ook pas veel later bereikt. En dan heb je ook minder problemen.
Nu is dat niet zo erg, omdat ook de Afdeling bestuursrechtspraak graag akkoord gaat met dit soort cijfers. Zo werd bijvoorbeeld (zie: ECLI:NL:RVS:2024:5105) al snel met bureau Tauw akkoord gegaan toen dit bureau meende dat (ook weer op basis van eigen ervaringen, helaas ook niet onderbouwd) voor 100 huizen slechts 260 kg NOx nodig is. (2,6 kg per woning!)
Wanneer grote bouwprojecten alleen nog maar gerealiseerd kunnen worden als zowel adviseurs, bestuurders en rechtbanken massaal artikel 5 toepassen, dan moet de onderliggende theorie erg stevig onderbouwd zijn, zou je zeggen. Maar daar zijn toch echt wel twijfels over. Ook bij het EIB.
Het EIB
De bovenstaande manier om het stikstofprobleem met bouwen op te lossen, ging het EIB misschien toch te ver. Maar in haar studie had het EIB echter ook aangetoond dat het probleem nog beter opgelost kon worden, door die rekenkundige ondergrens, waarover onlangs nog veel te doen was geweest, te hanteren. Blijkbaar was dit de aanleiding om (in alle naïviteit) een rapport op te stellen waarin onze Onderkoning wordt tegengesproken.
Tegen de achtergrond van de bouwcijfers waren er zijn een aantal overduidelijke kritiekpunten aan te wijzen volgens het EIB. Allereerst wordt het probleem in (niet) al zijn omvang geschetst:
“In de huidige situatie kan drie kwart van de nieuwbouwwoningen zonder aanpassingen of overige maatregelen doorgaan. Circa 5% van de nieuwbouwwoningen kunnen doorgaan door projectaanpassingen, door bijvoorbeeld meer gebruik te maken van emissiearm materieel.
Doordat intern salderen zonder natuurvergunning door de recente uitspraak van de Raad van State niet langer mogelijk is, moet voor bijna 15% van de nieuwbouwwoningen een natuurvergunning worden aangevraagd, om de projecten door te laten gaan. Bijna 10% van de nieuwbouwwoningen kunnen door een te hoge stikstofdepositie bij de huidige stikstofregels niet doorgaan. [let wel, dit is gebaseerd op 5 kg/woning en natuurvergunningen worden op basis van de problemen met het additionaliteitsvereiste (zie link) al een poosje niet verstrekt, EJ]
Bij het hanteren van een ondergrens van 1 mol per ha/jaar hebben projecten met een huidige stikstofdepositie van tussen de 0,1 en 1,0 mol alleen een Voortoets nodig om aan te tonen dat de stikstofdepositie van het project niet meer is dan de 1 mol/ha/jaar. Dit betekent dat alleen voor 1% van de nieuwbouwwoningen nog een natuurvergunning hoeft te worden aangevraagd en dat ook het aandeel woningen dat niet door kan gaan vermindert van 9% naar 3%.”
Het EIB gaat vervolgens in op een drietal kritiekpunten op het advies van de Raad van State:
- Significante gevolgen door een ondergrens van 1 mol/ha/jaar?
- Curieuze en inconsistente visie op wetenschap;
- Belangenafweging buiten beeld;
Nu heb ik een paar maanden geleden ook wat geschreven over de studie van Petersen (zie link en link) en in dat licht wil ik deze kritiekpunten graag wat uitdiepen:
Significante gevolgen door een ondergrens van 1 mol/ha/jaar?
Hierbij wordt door het EIB allereerst aangesloten bij het onderscheid wat Hanenkamp en Meesters hebben blootgelegd ten aanzien van hetgeen significant heet in de statistiek en hoe het begrip in de stikstofdiscussie wordt gebruikt (zie link).
Vervolgens wordt gesteld:
“Een waarde is niet significant als deze niet voldoende zeker van nul is te onderscheiden. Dit sluit uiteraard precies aan bij het punt dat Petersen maakt in relatie tot de ondergrens. Het gaat hier om een grens waar beneden een effect niet meer aantoonbaar is, zelfs in het geheel niet meetbaar meer is. De Raad van State gaat voorbij aan dit punt, terwijl dit de kern raakt van het vraagstuk van de ondergrens.”
Dit is wel een erg vrije uitleg van de studie van Petersen, die meer aansluit bij de (onzinnige) TNO-studie over dit onderwerp (zie link).
Het gaat er immers niet om dat het effect niet meer is aan te tonen (dat is nooit het geval), maar dat de depositie van stikstof op enig moment niet meer met voldoende zekerheid aan een bepaalde bron kan worden toegerekend. Op dat moment is er sprake van schijnzekerheid en daar trekt de rechter normaliter een grens bij vergunningverlening.
Opvallend is natuurlijk wel dat in het hele advies van de Afdeling Advisering het begrip ‘schijnzekerheid’ schittert door afwezigheid. De ‘Onderkoning’ doet wel erg zijn best om aan te tonen dat de visie van Petersen op dit punt volledig in strijd is met de logica:
“In AERIUS Calculator wordt op dit moment, rekening houdend met de rekenkracht ervan, uitgegaan van een ondergrens van 0,005 (afgerond 0,01) mol/ha/jaar. Deze grens is bewust zo laag mogelijk gehouden om te voorkomen dat een te vergunnen activiteit leidt tot extra stikstofdepositie in overbelaste Natura 2000-gebieden. (zie noot 22) Over de doelgeschiktheid van AERIUS voor individuele vergunningverlening wordt in wetenschappelijk opzicht verschillend gedacht. De omstandigheid dat een model een schematische weergave van de werkelijkheid is, en daarmee zijn beperkingen heeft, doet op zichzelf geen afbreuk aan de geschiktheid van het model voor het in kaart brengen van de gevolgen van een activiteit. Van belang is wel of het model is gebaseerd op de meest recente wetenschappelijke inzichten. In dat verband merkt de Afdeling op dat vast staat dat de in AERIUS toegepaste rekenmodellen uitgebreid zijn gevalideerd, terwijl in AERIUS de actuele en best beschikbare wetenschappelijke kennis wordt benut om onzekerheden zoveel mogelijk te beperken. (zie noot 23)
Relevant is verder dat de Afdeling bestuursrechtspraak er ook in recente rechtspraak vanuit is gegaan dat de rekentool AERIUS Calculator met het daaraan ten grondslag liggende model is gebaseerd op de meest recente wetenschappelijke inzichten en actueel wordt gehouden door daarin periodiek nieuwe gegevens en inzichten te verwerken. (zie noot 24)
Gelet op het voorgaande gaat de Afdeling ervan uit dat aan AERIUS momenteel de best beschikbare rekenmodellen ten grondslag liggen voor de bepaling van de omvang van de stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied, ook als het de beoordeling van individuele situaties betreft. (zie noot 25)
De afgelopen jaren zijn verschillende onderzoeken gedaan naar mogelijkheden om de stikstofmodellering te verbeteren. In 2020 heeft het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof (de Commissie Hordijk) aanbevelingen gedaan ter verbetering van de modellering in AERIUS. (zie noot 26) In dit rapport is onder meer vermeld dat, hoewel de onzekerheid in de berekening veel hoger is dan 0,005 mol/ha/jaar, deze waarde voor een beleidstoepassing desondanks nodig is om te voorkomen dat veel kleine extra emissies bij elkaar opgeteld tot een grote stijging van de depositie leiden. Ook is hierin vermeld dat het voorzorgsprincipe vooralsnog vraagt om een strikte grenswaarde bij vergunningverlening. (zie noot 27) Naar aanleiding van het advies van de Commissie Hordijk zijn vervolgonderzoeken in gang gezet. TNO heeft samen met het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) in 2021 onderzoek gedaan naar een nadere begrenzing in het toepassingsbereik van AERIUS. Daarbij is bekeken welke minimale depositiebijdrage het model nog betrouwbaar kan berekenen en tot welke afstand van de bron. Dit heeft geleid tot een maximale rekenafstand van 25 km, maar niet tot een hogere ondergrens.”
Geen speld tussen te krijgen? Nou eigenlijk wel. Allereerst merkt de Vice-Voorzitter dus op:
“De omstandigheid dat een model een schematische weergave van de werkelijkheid is, en daarmee zijn beperkingen heeft, doet op zichzelf geen afbreuk aan de geschiktheid van het model voor het in kaart brengen van de gevolgen van een activiteit. Van belang is wel of het model is gebaseerd op de meest recente wetenschappelijke inzichten.”
Maar dat is natuurlijk niet het enige wat van belang is. Een model hoort ook gevalideerd te worden en dat is helaas bij het AERIUS model, als het gaat om grote afstanden (dus boven 25 km) en zeer lage bijdragen, niet mogelijk.
De uitgebreide validatie, waar de Vice Voorzitter het in het bovenstaande naar refereert, blijkt uiteindelijk maar betrekking te hebben op drie validatiestudies uit resp. 1956, 1981 en 2006, waarvan slechts één onderzoek (1981) betrekking had op een stikstofverbinding (ammoniak) op een afstand van 300 meter (zie link).
De rechter heeft ook uitgesproken dat het model voor vergunningverlening, in ieder geval voor grote afstanden, leidt tot schijnzekerheid. Het zou de Onderkoning hebben gesierd om dit óók te benoemen.
Daarnaast zoekt de Vice Voozitter voor dit verhaal steun bij de Commissie Hordijk:
“In dit rapport is onder meer vermeld dat, hoewel de onzekerheid in de berekening veel hoger is dan 0,005 mol/ha/jaar, deze waarde voor een beleidstoepassing desondanks nodig is om te voorkomen dat veel kleine extra emissies bij elkaar opgeteld tot een grote stijging van de depositie leiden.”
Ook dit is een geval van wel heel selectief kersen-plukken. De Commissie Hordijk had nl. ook aangegeven dat AERIUS voor beleidsmatige doeleinden bruikbaar, maar vanwege de schijnzekerheid, voor vergunningverlening volledig ongeschikt is. Dat had dus ook best benoemd mogen worden.
In die zin is te begrijpen dat het EIB her ook op het verkeerde been is gezet.
Toch levert dit misverstand wel bronmateriaal voor de studie van het EIB naar de hoogste mogelijke cumulatie die een ondergrens van 1 mol/ha/jaar zou opleveren:
“De hoogste cumulatie bedraagt 2,5 mo/ha/jaar. Dit is 2 promille van de depositie in het natuurgebied.”
De grote bezorgdheid van de Vice Voorzitter op dit punt is dus blijkbaar zonder grond.
Curieuze en inconsistente visie op wetenschap
Het EIB merkt hierbij onder meer op:
“Merkwaardig is voorts de argumentatie die de Raad van State geeft om het betoog van Petersen af te wijzen. Petersen geeft empirische gevalideerde informatie om de ondergrens te beargumenteren en daarbij bouwt hij zoals eerder gesteld ook nog een forse veiligheidsmarge in. Tevens heeft hij zijn bevindingen aan diverse Nederlandse wetenschappers voorgelegd die zijn kernbevinding over de meetbaarheid en de ondergrens onderschrijven. Ook wijst Petersen naar de internationale literatuur waarin dit wordt bevestigd en zelfs vaak nog hogere waarden zijn vastgesteld. In het advies over de ondergrens stelt de Raad van State echter dat er wetenschappelijk geen overeenstemming zou bestaan over de empirische meetbaarheid. De Raad van State baseert zich hierbij op slechts 1 afwijkende mening, die van het RIVM, dat bovendien de bevinding van Petersen wetenschappelijk niet bestrijdt maar eerder een kanttekening plaatst:
“De meetdetectielimiet is een wetenschappelijk bepaalde beoordelingsgrens waaronder een stof met de beschikbare methoden niet meer betrouwbaar kan worden gemeten. Als een bijdrage kleiner is dan de detectielimiet betekent dit niet dat deze bijdrage er niet is. Het besluit om een meetdetectielimiet als ondergrens te hanteren is daarom een beleidsmatige keuze.”
Als brede consensus in de wetenschap niet meer de norm is, maar volledige unanimiteit als eis wordt gesteld om wetenschappelijke inzichten juridisch te kunnen accepteren, dan is er op tal van terreinen geen rol meer voor de wetenschap. Eerdere uitspraken van de Raad in relatie tot het klimaatbeleid zouden deze toets bijvoorbeeld ook niet doorstaan.”
Nu heb ik problemen met het consensus argument en lijkt het mij verstandiger om in te zoomen op de opmerking van het RIVM zelf. Ik zou willen beargumenteren dat het helemaal niet gaat om een beleidsmatige keuze, maar om een juridisch dwingend kader, voorgeschreven door het Europese evenredigheidsbeginsel. Hoe kan een bijdrage die kleiner is dan de detectielimiet zorgen voor een ‘significant effect’ op het betreffende Natura2000 gebied? Het gaat toch om significante effecten die worden veroorzaakt door het al dan niet verlenen van een vergunning?
Nu kan ik daar best zelf wel iets over gaan zitten beweren, maar het beste lijkt me om dit aan professionals over te laten. In de casus WKRS 2022, 55456 (10 november 2022) van het ‘verwaltungsgericht Osnabrück’ wordt immers uitgebreid ingegaan op elementen van de in Nederland zo actuele discussie. Samengevat wordt hier gesteld:
“Hoewel er aanzienlijke twijfels bestaan of de laagste detectielimieten van concentratie-meetinstrumenten voor buitenlucht of uitlaatgassen van 0,4 µg NOx/m3 (Thermo-Analyzer Model 42V) en 0,14 µg NH3/m3(Prometh), waarop het BASt-rapport uit 2013 is gebaseerd, daadwerkelijk de laagste detectielimieten waren van de (destijds) beschikbare instrumenten, wordt hiermee de plausibiliteit van de afleiding van het afkappunt [de grenswaarde van 0,3 kg/ha/jaar, EJ] echter niet fundamenteel in twijfel getrokken.
Immers, niet alleen de grens van wat meetbaar is, is doorslaggevend, maar ook de mogelijkheid om de stikstofdepositie aan een specifieke bron toe te wijzen. Met andere woorden, het gaat om een detectielimiet die een valide toewijzing van stikstofdepositie aan een specifieke bron mogelijk maakt met een acceptabele nauwkeurigheid en een duidelijke afbakening van de achtergrondverontreiniging.”
(hiermee wordt overigens ook het betoog van de Vice Voorzitter onder punt 10 (blz. 7) beantwoord)
Dus het gaat er niet alleen om dat die bijdrage er al of niet zou zijn; van belang is vooral dat de bijdrage van de al dan niet te verlenen vergunning een significante bijdrage kan hebben op de instandhouding van een natuurgebied. En het lijkt dan in strijd met alle recht dat je, op basis van een niet te valideren rekenmodel, moet aannemen dat er wel een significant effect zou kunnen zijn.
Voor de duidelijkheid; de norm (1 mol/ha/jaar) waar we het hier over hebben, zou een meetbare depositie van 0,00016 mg/m2/uur vragen. En dan is nog de vraag waar de Europese rechter zich over uitliet tegenover het StAB (zie link): “Wat gebeurt er nu eigenlijk met zo’n stikstofmolecuul als het op de grond is gevallen?”
Belangenafweging buiten beeld
Het EIB gaat te rade bij het buitenland en ziet dan dat de stikstofnormen aldaar onvergelijkbaar veel hoger zijn dan in Nederland het geval is. Verwezen wordt naar artikel 2, lid 3 van de Habitatrichtlijn waarin wordt gesteld:
“In de op grond van deze richtlijn genomen maatregelen wordt rekening gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden”.
En het EIB merkt hierover op:
“Het is niet goed voor te stellen dat belangen vanuit het kunnen bestrijden van de woningnood hier niet onder begrepen moeten worden. De vraag rijst dan hoe lidstaten volgens de Raad van State invulling kunnen geven aan dit artikel als het beleid alleen mag voortvloeien uit een strikt voorzorgsbeginsel. De ondergrens is bij uitstek een logische manier om rekening te houden met de belangen zoals genoemd in artikel 2, lid 3. Zoals het EIB heeft aangetoond zou een ondergrens van 1 mol/ha/jaar majeure voordelen opleveren voor de woningbouw in de komende jaren en ook nog eens een kostenbesparing opleveren van cumulatief 400 miljoen.”
(…)
Het soms gehanteerde argument dat in Nederland de stikstofproblemen groter zijn dan in andere landen overtuigt in ieder geval niet. De richtlijn heeft immers betrekking op vele individuele natuurgebieden in Europese landen en het gaat niet om een macrobenadering op het niveau van een land.
De Raad van State stelt zich op het standpunt dat de Nederlandse overheid eerst krachtig orde op zaken moet stellen voordat er aan een ondergrens mag worden gedacht:
“De Afdeling brengt daarom opnieuw als ankerpunt naar voren dat, hoe dan ook, fors natuurherstel gewenst is. Een ondergrens – drempelwaarde – is alleen verdedigbaar als eerst een robuust, geloofwaardig en effectief pakket van natuurherstelmaatregelen is gerealiseerd.”
Dit laatste is, zoals ik al vaker heb aangegeven, natuurlijk sowieso een behoorlijk aanvechtbaar uitgangspunt.
Allereest wordt er dus vanuit gegaan dat natuurherstel één op één samenvalt met een aanpak van de stikstofproblematiek. Op vele manieren valt uit te leggen dat dit berust op een behoorlijk groot misverstand (zie link en link).
Daarnaast lijkt de Vice Voorzitter inderdaad weinig te hebben begrepen van de aard van de Europese regelgeving op dit punt.
De Duitse onderzoeker S. Möckel heeft in 2017 een invloedrijk artikel geschreven over de verhoudingen van de verschillende rechtsbeginselen in onder meer de Europese Habitatrichtlijn. Hij stelt:
“In artikel 6 schrijft de Habitatrichtlijn een beschermingssysteem voor Natura 2000-gebieden voor dat zowel ontwikkelings- als beheermaatregelen (lid 1) van de EU-lidstaten vereist, evenals maatregelen ter voorkoming van verslechtering en verstoring(lid 2). De richtlijn vereist tevens een passende beoordeling voor elk project en plan dat betrekking heeft op de gevolgen ervan voor een Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudings-doelstellingen van het gebied (lid 3).
De enige uitzonderingen hierop zijn projecten en plannen die direct verband houden met of noodzakelijk zijn voor het beheer van het gebied. De autoriteiten moeten de vergunning voor alle andere projecten en plannen afwijzen indien significante nadelige gevolgen voor de natuurlijke kenmerken van dat gebied, noch afzonderlijk, noch in combinatie met andere plannen of projecten, kunnen worden uitgesloten.
Het HvJ heeft strenge eisen gesteld aan de beoordeling van de verenigbaarheid:
Toestemming voor een plan of project, zoals bedoeld in artikel 6, lid 3, van de Habitatrichtlijn, kan daarom alleen worden verleend op voorwaarde dat de bevoegde autoriteiten – nadat alle aspecten van het plan of project zijn geïdentificeerd die, op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten, de instandhoudingsdoelstellingen van het betrokken gebied kunnen aantasten, en in het licht van de beste wetenschappelijke kennis ter zake – er zeker van zijn dat het plan of project geen blijvende schadelijke gevolgen zal hebben voor de natuurlijke kenmerken van dat gebied. Dit is het geval wanneer er geen redelijke wetenschappelijke twijfel meer bestaat over de afwezigheid van dergelijke gevolgen (…)
In overeenstemming met het Europese evenredigheidsbeginsel, gebaseerd op artikel 5, lid 4, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU), beoogt de Habitatrichtlijn echter niet alle menselijke activiteiten te verbieden die nadelige gevolgen zullen hebben. Daarom zijn, enerzijds in artikel 6, lid 3, maar ook in artikel 6, lid 2, van de HD, alleen significante nadelige gevolgen of verstoringen in een Natura 2000-gebied relevant.
Bovendien staat artikel 6, lid 4, van de HD lidstaten nog steeds toe een afwijking toe te staan voor een project of plan in gevallen waarin significante gevolgen niet met zekerheid kunnen worden uitgesloten, indien dit wordt ondersteund door dwingende redenen van dwingende openbare belangen, waaronder sociale en economische belangen, geen alternatieve oplossing beschikbaar is en de lidstaat alle nodige compenserende maatregelen neemt om ervoor te zorgen dat de algehele samenhang van het Natura 2000-netwerk behouden blijft.”
Als ik het goed lees dan is een drempelwaarde helemaal niet afhankelijk van ‘krachtig natuurherstel’, samenvallend met een krachtig saneringsbeleid inzake de agrarische sector, maar simpelweg van de vraag wanneer een effect ‘significant’ te noemen is, waarbij ook ernstig moet worden nagedacht over de evenredigheid van de maatregelen.
Nu hoeft, anders dan de Vice Voorzitter meent, in Nederland gelukkig niet het wiel uitgevonden te worden (ook het EIB was blijkbaar nogal blij verrast dat het stikstofbeleid in Duitsland ook rustte op wetenschappelijk onderzoek).
Bij onze oosterburen heeft, op grond van dezelfde onderzoeksvragen, het Bundesanstalt für Strassenwesen (BASt), al in 2013 een bijeenkomst georganiseerd waarbij de belangrijkste deskundigen op hun gebied in overleg een ‘significante bijdrage’ hebben bepaald. De belangrijkste argumenten hierbij waren volgens De Keersmaker et al (2022):
- depositie lager dan 0,3 kg N/ha/jaar ligt onder de detectiegrens van de meetapparatuur en
- depositie onder deze drempelwaarde kan niet van de achtergrondbelasting onderscheiden worden en dus kunnen de effecten niet toegewezen worden aan een bron, wat vereist is door § 34 van het Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG).
Naast deze twee technisch-methodologische en juridische argumenten worden volgens Hacker et al. (2021) door Balla et al. (2013) ook twee ecologische argumenten gebruikt om het gebruik van de drempel te verantwoorden:
- empirisch onderzoek heeft geen significante schadelijke effecten van kleine doses stikstof onder de drempelwaarde aangetoond en
- een bijdrage van 0,3 kg N/ha/jaar ligt onder de met zekerheid vastgestelde oorzaak-gevolg relaties, omdat de meeste experimentele wetenschappelijke studies de invloeden van extra stikstoftoevoer op de vegetatie in stappen van minimaal 5 tot 10 kg N/ha/jaar onderzoeken.
En ja, volgens de uitspraak in Osnabrück (2022) is het ook nog eens zo dat:
“Ook indien rekening wordt gehouden met de uiteengezette twijfels over de plausibiliteit van het rapport met betrekking tot de meetgrenzen van het apparaat en wordt uitgegaan van verdere tekortkomingen in de lijn van de kritiek van eiser, blijft het feit dat het “BASt-rapport 2013” – voor zover de rechtbank kan nagaan – nog steeds de huidige stand van de wetenschappelijke kennis weerspiegelt.
(6) Het grenscriterium van 0,3 kg N/ha/a schendt artikel 6(3) van de Habitatrichtlijn niet.(Richtlijn 92/43/EEG)
Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft geoordeeld dat artikel 6 van de Habitatrichtlijn in beginsel verenigbaar is met drempelwaardes. Dit moet aldus worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale programmatische regeling die bepaalde projecten die een bepaalde drempelwaarde op het gebied van stikstofdepositie niet bereiken of een bepaalde grenswaarde niet overschrijden, vrijstelt van de eis van individuele vergunning, wanneer de nationale rechter zich ervan heeft vergewist dat de voorafgaande passende beoordeling in de zin van die bepaling voldoet aan het criterium dat er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat die plannen of projecten geen schadelijke gevolgen zullen hebben voor de natuurlijke kenmerken van de betrokken gebieden (zie in die zin zaak C-434/06 P, EU:C:2013:228).Arrest van 7 november 2018, C-293/17, juris richtlijn 4).
Bij gebrek aan bewijs voor een causaal verband tussen stikstofdepositie onder de grenswaarde van 0,3 kg N/ha/a en veranderingen in de vegetatie, bestaat er geen redelijke twijfel dat projecten die verband houden met een dergelijke lage stikstofdepositie geen schadelijke effecten zullen hebben.”
Onze Vice Voorzitter heeft dus nog wel wat te bediscussiëren met zijn Europese collega’s. Waar zijn onze internationale rechtsdeskundigen (zie link)?
Als laatste punt wil ik nog even benadrukken dat de 0,3 kg/ha/jaar grens van Duitsland nog wel even iets anders uitgelegd moet worden dan hoe een grenswaarde in Nederland wordt toegepast.
Hieronder is de beslisboom die de Duitse overheid hanteert weergegeven:
De beoordeling van de Kritische Grenswaarden (waarbij helaas een lijst van onze ‘stikstofdeskundige bij uitstek’ Roland Bobbink (zie o.a. deze link) wordt gebruikt), wordt hierbij nog wel even anders toegepast dan het simpelweg toetsen aan een waarde die op de lijst wordt genoemd. Er moet gebruik worden gemaakt van een massabalans-methode, die door de overheid van Baden-Württemberg als volgt wordt toegelicht:
“Om kritische belastingen nauwkeurig te bepalen ten behoeve van planning en goedkeuring in de buurt van stikstofgevoelige ecosystemen, moeten, naast vegetatiegegevens, ook klimaat-, bodem-, waterbalans- en oogstgegevens zo grondig mogelijk in overweging worden genomen.
In opdracht van de Bundesanstalt für Straßenwesen (BAST) is een methodologie ontwikkeld voor locatiespecifieke bepaling van kritische belastingen. Deze methode is internationaal bewezen, relatief eenvoudig toe te passen en daardoor transparant (SMB = Simple Mass Balance Method volgens ICP M&M 2010).
De locatiespecifieke kritische belasting wordt berekend met behulp van de SMB-methode, door de som te maken van locatiespecifieke data, voor verwijdering van stikstof door middel van natuurvriendelijk gebruik, uitspoeling via kwelwater, uitgassing in de atmosfeer (denitrificatie) en immobilisatie in humus.”
Voor degenen die eens willen nagaan hoe dit precies werkt, in het rapport “Ermittlung und Bewertung der Einträge von versauernden und eutrophierenden Luftschadstoffen in terrestrische Ökosysteme (PINET); Teilbericht II. Critical Load, Exceedance und Belastungsbewertung” is uitgewerkt (in 94 blz.) hoe dit moet worden toegepast.
Ik vrees dus dat we ten aanzien van de ‘stand der techniek’, bij “onze” stikstofdiscussie, inmiddels al op vele fronten zijn voorbijgestreefd door Duitsland, maar ik wens u hierbij veel leesplezier toe.
Ik kom tot de slotsom dat ons stikstofbeleid, wat inmiddels synoniem is geworden met (onze interpretatie van) het Europese natuurbeleid, zorgt voor een onhoudbare stellingname op juridisch en ecologisch vlak, wanneer we dit afzetten tegen de wijze waarop onze buurlanden (ook Europa) met deze probematiek omgaan.
Het is een miljardenverslindend project geworden, ten koste van de agrarische sector, de bouw én natuurbescherming (er zijn echt véél belangrijker problemen dan stikstof in onze natuurgebieden, die nu geen of nauwelijks aandacht krijgen van de beheerende instanties), die de werkelijke verliezers zijn van wat wellicht niet meer is dan het blootleggen van een belangrijke tekortkoming in onze onbedoelde Dikastocratie. Iets wat ontstond toen “we” blijkbaar meenden dat onze wetgeving ondergeschikt moest zijn aan de uitleg van Europese jurisprudentie door de Raad van State (zie link).
Ook rechters (en onze Onderkoning) zijn mensen.